农转居社区治理的现实困境与破解
【摘要】农转居社区作为城市社区的一种过渡形态，在社区治理上表现出特殊性和独特性，成为城市治理体系和治理能力现代化的明显短板。目前，农转居社区治理存在职责不清、领导弱化、阵地缺失、矛盾易发等诸多问题，社区治理困境亟需破解。
【关键词】农转居 社区治理 过渡形态 【中图分类号】D669.3 【文献标识码】A
改革开放40多年，我国经历了一场快速的城镇化过程，在有限的城镇土地限制下，城镇化必然伴随着农转居社区规模的膨胀，以满足城镇化土地需求。农转居社区作为城市管理中一种过渡性社区形态，存在地域边缘性、制度融合性弱、经济薄弱性、文化差异性等过渡性特征，是多种类型群体混居的混合型社区形态。理顺农转居社区管理体制，强化农转居社区管理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
农转居社区治理的现实困境
职责不清，权责不等。从我国治理层级看，社区一级是基层治理最薄弱的一级。村庄作为农村最基础的治理单元，基本健全了以村“两委”为自治机构的制度体系，党在农村基层的执政基础日益夯实，但社区作为城区最基层的治理单元，治理体系还不健全。因属地是多级行政机构、企业和店铺的所在地，对这些单位，社区不具备直接管辖权，所以不属于严格意义上的属地管理责任。从调查结果看，很多社区对所应承担的职责和权利认识不清，处于被动管理状态，即街道安排什么工作做什么工作，居民反映什么问题就解决什么问题，被“牵着鼻子走”，工作缺乏主动性。从理论和实践层面看，多数人支持社区是居民自治性质的治理体系，但很多社区额外承担了招商引资、项目建设、拆迁拆违、数据统计等行政性任务，而公共服务、矛盾排解、城市管理和党的建设等本职功能弱化，造成社区职责越位和缺位问题并重，人少且不出业绩，给社区治理造成困惑。
人才匮乏，领导弱化。社区隶属于城区管理，往往过于强调街道的治理功能，而忽视了社区治理功能。从多地情况看，有的地方社区组织架构极不健全，甚至社区书记和工作人员均由城管部门工作人员兼任，集中在城管部门办公，社区治理形同虚设。农转居社区党组织一般由村“两委”转化而来，这样的好处是原班人马对社区内农转居居民情况了解，相互熟悉，容易开展工作。但也存在思想观念陈旧、领导能力欠缺、工作缺乏思路和魄力的问题，难以适应多类群体混居状态下社区治理现代化的需要。农转居后，社区书记、居委会主任以及其他工作人员多为全职，其工资待遇远远低于公务员、事业编制人员，且失去了经营土地等其它收入，加之工作量大，任务重，经常东奔西跑、加班加点，离职退休后也缺乏保障，对家庭贡献少，挫伤了社区人员工作积极性，社区岗位也难以吸引人才。
阵地缺失，经费不足。阵地是党的建设和开展工作的重要基础和保障，阵地缺失就会致使党的工作缺乏存在感和归属感。从调查结果看，社区阵地缺失问题较为严重，有的甚至没有办公场，多数社区办公场所不达标。为了取得办公场所，大家各显神通，通过租借、购买、转让等多种途径解决，结果出现有的小而分散、有的地理位置过偏、有的甚至是危房等情况，只能满足基本的办公需求。开展党支部活动需要临时租借，没有固定的地点，而对于开展换届这类稍大型的活动，只能靠临时借用解决，降低了社区党组织的凝聚力和号召力。
人员混居，矛盾易发。农转居社区人口结构具有复杂性，是农民与市民、本地与外地、流动与常住等多类人群的融合，他们在思想观念、生活习惯、经济条件、社会关系等诸多方面差异明显，在一些生活细节处理上容易冲突，进而引发矛盾。从调查中也发现，农转居社区矛盾纠纷要比非混合型的社区矛盾纠纷多，解决好邻里矛盾纠纷是农转居社区亟需解决的问题。同时，他们在对社区公共服务的需求方面表现出多样化、个性化特点，总体来讲非农转居居民对公共文化服务要求高，期望有干净整洁安静的居住环境；而农转居居民对此并不敏感，而更希望社区提供更多聚集性、群体性活动场所。
农转居社区治理的思路和对策
强化党的领导，完善社区治理领导体系。把党的领导落实到基层社会治理，必须构建以基层党组织为核心的基层社会治理体系。没有坚强的党组织，社区治理必将走向软弱涣散。由于农转居居民具有强烈的宗亲意识，外派书记可能出现诸多阻碍因素，社区党委书记建议由农转居原村支部书记就地转化，保持党组织的凝聚力和向心力。同时，上级党组织可选派一名骨干后备干部任社区党委副书记，配合书记工作，发挥视野开阔、思路清晰和思维创新的优势。不断完善社区居委会、廉勤委、楼道长、妇联、联防队等社区组织构架，健全社区组织体系，强化治理力量。强化社区党委的组织协调功能，发挥引导治理方向、制定治理规则、整合多方治理力量的作用。社区书记地位极其重要，要认真选拔培养，建立定期培训制度，提高领导能力和处理复杂事件的能力。
推动规范管理，完善社区治理制度体系。要以完善的制度建设巩固推动社区党委领导地位，健全完善大党委制、兼职委员制、党建联席会议制等制度，以制度的形式为社区党委赋权增能，将社区内各类基层党组织整合到社区党委，服从、服务于社区党委的组织领导，使社区党委居于组织协调的领导地位。针对社区治理过程中职责不清、权责不等、组织软弱、力量分散、作风不良等问题，健全完善岗位职责和工作细则，理顺社区治理中的条块关系，明确工作程序，推动社区工作制度化、规范化。强化社区廉勤委的监督作用，发挥社区工作人员的纪律监督功能，坚决克服推诿扯皮、作风邋遢、怠政懒政问题，切实做到“民有所呼、我有所应”“令行禁止、有呼必应”。
注重协商共治，完善社区治理服务体系。服务职能是社区的核心职能，要健全社区党委领导下以居民自治为主体的多元协商共治体系，积极动员社区多元力量参与到社区治理中。推动建设区、街道、社区三级一体化运作的政务服务平台，为居民提供便捷化、高效化的政务服务。健全社区班子成员接访和包联制度，鼓励居民积极向社区反映困难和问题，建立完善居民社情民意台账和办结销号制度，在为居民办实事、解难题中强化社区党组织公信力。发挥社区内各级党代表、人大代表、政协委员的作用，鼓励他们走进群众、联系群众，积极建言献策。建立矛盾纠纷调解机制，规范调解流程，转变工作作风，耐心细致为群众化解纠纷，维护社区和谐安定局面。坚持问题导向，创新服务方式方法，对群众反映强烈的人居环境、医疗保健、子女教育、养老服务等民生难题，主动担当，积极作为，破解难题。注重调动居民自治积极性，组建形式多样的志愿队伍，在社区治安、帮扶济困、政策宣讲等方面发挥作用，形成共治局面。
提高运营能力，完善社区治理保障体系。农转居社区集体经济薄弱是共性问题，村集体土地资产被收回，村集体资产以入股等多种方式实现转型，农转居社区旧有集体经济体系被打破，而新的集体经济体系还未形成，且发展集体经济的经验不足、能力欠缺，而仅仅依靠财政拨款，无法满足治理需求，集体经济面临瓶颈。所谓“手里没把米唤鸡都不来”，集体经济薄弱严重影响社区治理能力。为此，应加快农转居社区集体经济发展模式，依托现有资源，积极开拓以产权制度改革、物业服务经济、租赁经济、土地经济和合作社经济等为载体的经济形式，盘活集体资产，建立长效的集体经济发展模式。突出强化社区市场经济理念和市场运营能力，向市场要收益，实现集体资产的升值。
（作者为河北金融学院金融创新与风险管理研究中心讲师）
【注：本文系2018年度河北省金融创新与风险管理研究中心开放基金项目“要素流动视角下河北省城乡融合发展机制及对策研究”（项目编号：2018JDKF011）成果】
【参考文献】
①李岩：《新时代社会治理视角下“农转居”社区治理模式建构——基于“政府——社会——市场”互动样式的比较研究》，《当代世界与社会主义》，2018年第3期。
责编/周小梨 美编/杨玲玲
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