如何看待监察机关作出的问责决定或问责建议？

《中华人民共和国监察法》第四十五条规定，监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。笔者认为，正确理解和看待监察机关做出的问责决定或问责建议（以下简称监察问责），必须将监察问责置入国家监察体制改革、全面从严治党向纵深方向发展的大背景下来理解和思考。

监察问责实现了问责全覆盖的要求

深化国家监察体制改革前，党章及党内法规对党组织和党的领导干部的失职失责问题开展责任追究进行了规定，由于没有实现对依法履行公务的公职人员的监察全覆盖，因而对其中的领导人员的问责也是不全面的。深化国家监察体制改革后，监察法规定对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照干部管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议，对党内问责作出了重要补充，使得问责实现全覆盖，是构建集中统一、权威高效的中国特色监察体制，实现监察全覆盖的应有之义。体现了“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的精神，使问责工作向科学化、系统化的方向不断迈进，是国家治理体系和治理能力现代化的标志之一。

监察问责践行了“四种形态”

十八大以来，党从历史和全面从严治党的实践中总结出监督执纪“四种形态”。“四种形态”强调抓早抓小，注重从根本上解决问题，以实现不想腐的目标。“四种形态”同样适用于国家监察。根据监察法第四十五条之规定，监察机关根据监督、调查结果，依法作出不同处理：对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；对违法的公职人员，依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议；对涉嫌失职犯罪的，移送检察机关审查起诉。由此可以看出，对公职人员的处置，根据事实和情节呈现出由轻到重的梯队，在“好同志”与“阶下囚”之间的广阔地带设立层层防线，而问责决定和问责建议是其中的重要一环。

监察问责与党内问责的对比

关于问责主体。党内问责主体包括各级党委（党组）、纪委（纪检组）和党的工作部门，监察问责的主体是监察机关或有权作出问责决定的机关。监察体制改革后，纪委和监委合署办公，因而监察问责主体和党内问责主体具有重合性。需要说明的是，党内各问责主体在行使问责权时享有调查权，而按照监察权专属于监察委员会的规定，监察问责的主体虽不同，但监察问责的调查权应专属于监察委员会。

关于问责对象。党内问责的对象既包括党组织又包括党员领导干部个人，而监察问责仅限于对领导人员个人进行问责。在我国80%的公职人员均是党员，因此，党员领导干部和领导人员具有高度重合性。无论是监察问责的对象还是党内问责的对象都突出针对领导干部这个“关键少数”群体开展。

关于问责情形。《中国共产党问责条例》规定有党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党的六大纪律不力、推动党风廉政建设和反腐败工作不坚决等5种情形的进行问责；《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《党政问责暂行规定》）规定有决策严重失误、工作失职、政府职能部门管理监督不力等6种情形的进行问责。而监察法只是概括性规定对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员进行问责。

关于问责方式。党内问责方式区分为对党组织和党的领导干部两种，其中对党组织的问责方式包括检查、通报、改组三种，对党的领导干部的问责方式包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分四种，并规定上述问责方式可以单独使用，也可以合并使用。目前监察法没有规定问责的具体方式。

关于问责程序。《党政问责暂行规定》适用于各级党内问责、政府及其工作部门问责，其中第十一条至第二十三条对问责的程序进行了具体规定，包括问责线索的处置权限、调查程序、问责决定程序、执行程序、救济途径等内容。目前监察法没有规定问责的具体程序。

充分发挥监察问责作用的建议

监察问责可以督促公职人员履职尽责，提高工作效率和质量，是加强对依法行使公权力的公职人员的监督，深入开展反腐败工作的有力抓手。当前，要充分发挥监察问责的作用，笔者建议从以下几个方面进行完善

完善制度。鉴于目前监察法对问责的方式及程序没有规定，对问责的情形规定尚不够具体，笔者认为应尽快制定出台实施细则。对问责的方式，建议借鉴党内问责中对党的领导干部的规定，监察问责应包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、政务处分四类，且对于上述问责方式，可以单独使用，也可以合并使用。对问责的程序，可以借鉴《党政问责暂行规定》中关于问责的程序规定，细化问责流程，严格规范问责行为。对问责的具体情形，可以借鉴《党政问责暂行规定》并参考《北京市纪委市监委机关开展问责工作程序规定》中的内容。

注意纪法衔接。在问责实践中，对失职失责的公职领导人员进行问责时，可能涉及严重违纪或涉嫌职务犯罪的问题，对此，要注重做好纪法衔接工作。北京市纪委市监委的做法是对失职失责的问责由纪检监察室承办，纪检监察室在调查过程中发现问责对象存在严重违纪或涉嫌职务犯罪问题的，承办室应按程序报经主要负责人批准，由执纪审查室进行调查。调查结束后，由执纪审查室根据调查情况提出问责建设。北京市纪市委监委的这种做法较好的实现了纪法衔接，建议国家出台问责实施细则时可以参考此做法。

做好问责后半篇文章。监察问责的目的在于督促领导人员更好的行使公权力。因此监察问责作用发挥的好不好，要做好问责执行情况监督这一后半篇文章。监察委员会对自身作出的问责决定，要按照不同的问责方式严格落实；向有权作出问责决定的机关作出的问责建议，要持续跟踪并督促执行，切实发挥问责的效果。同时，对问责情况进行总结分析，及时发现问责工作中存在的问题，研究加强和改进问责工作的方法，对取得良好效果的经验做法及时上升为制度。