招标代理服务费可以低于成本竞争吗

文/岳小川

近年来，国家逐步取消了实行多年的中央投资项目招标、工程招标、机电产品国际招标、通信工程招标和政府采购代理机构资质。招标代理机构资质取消后，招标代理机构数量呈现了爆发式增长。据2021年最新统计的数据，全国仅登记从事政府采购代理业务的机构就已经达到3万家，招标代理市场的竞争进一步白热化。随着竞争的加剧，代理机构以低于成本报价甚至0元报价角逐项目的情况频频出现，引起业界关注。招标代理服务费低于成本报价是否违反公平竞争的原则？是否会损害招标人和其他代理机构的利益？是否应叫停？笔者结合多年实践和工作体会谈些粗浅认识，供业界同仁参考。

招标代理行业盈利模式分析

招标代理行业的盈利模式主要是通过向招标人提供招标代理服务，获得招标代理服务报酬。除了招标代理服务报酬外，代理机构在招标中还可以获得标书销售收入、资金运作收入以及其他收入。

招标代理服务费。招标代理服务费收入一般是招标代理服务的主要收入，也是招标人选择代理机构的主要价格依据。招标代理服务费一般由招标人承担。但是通过在委托代理协议中约定和招标文件中明示，也可以由中标人向代理机构支付中标服务费，中标人将其纳入投标成本。

标书收入。标书收入主要是指代理机构发售资格预审文件、招标文件、采购文件、招标图纸、工程量清单、技术资料等与招标相关资料的销售收入。标书费由所有投标人支付。按照《招标投标法》，标书费仅能收取印刷和邮寄成本。不过，有的项目投标人数量众多，标书收入很可观，不仅可以弥补招标代理服务费收入的不足，甚至标书收入比招标代理服务费还高。

资金运作收入。代理机构在代理招标过程中，会暂时收取和保管投标人的图纸押金、投标保证金、履约保证金、诚信保证金、质量保证金等资金。这些资金产生的收益可以作为代理机构的收益。

其他收入。代理机构除了向招标人提供招标代理服务外，还可以向招标人提供与项目相关的其他服务，包括政策咨询、造价咨询、进口代理、报关、运输、项目评估、审计服务、项目管理、监理监造等服务，获取相应收入。

代理机构向招标人提供招标代理服务的收入应足够支付完成招标代理服务所发生的各项成本，包括代理机构的人员工资、评标专家费（包括评审费和交通费）、开标评标会场租金、刊登广告费用、聘请公证人员费用、应缴纳的各种税金和费用等。

招标代理服务费报价策略

在市场经济环境下，招标代理服务费报价都是以能够中标、价格尽量高为原则，但是一般最高报价不会超过《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格〔2002〕1980 号，以下简称“1980号文”）的规定。在没有竞争或者自己处于绝对优势地位的情况下，代理机构会按照1980号文的费率进行报价。在竞争不激烈且代理机构获取项目的意愿不是特别强烈的情况下，代理机构会按照1980号文下浮20%的费率进行报价。在竞争激烈的情况下，代理机构会按照不低于成本进行报价。当竞争激烈且代理机构获取项目的意愿特别强烈时，代理机构不再把成本作为考虑因素，而以能够中标作为定价的唯一因素，极端情况下就会出现0元报价。

招标项目的收入和成本因项目规模、行业特点不同而存在差异。影响项目收入的因素主要是招标金额、标段划分、招标文件售卖价格、投标保证金收取方式等。影响项目成本的主要因素是评标专家费。有些特殊行业的评标专家需要从外地聘请，除了评审费以外，还会增加专家的交通费、住宿费等，费用会大幅提高。有些招标人要求在报刊上发布招标公告，这也成为提高招标成本的因素。

代理机构会在考虑收入和成本的基础上研究报价水平。对于金额较小的项目，由于成本基本是固定的，而收入较少，通常价格下浮的空间较少。而对于金额较大的项目，收入较多，因此下浮空间通常较大。

低于成本投标的合理性分析

前文已经陈述，招标代理服务的收入包括招标代理服务费、标书收入、资金运作收入以及其他收入，因此，仅招标代理服务费不能完全反映招标代理服务收入的全部。首先，必须澄清一个概念，即招标代理费0元报价并不一定是低于成本的报价。代理机构通过标书收入、资金运作收入以及其他收入，有可能弥补招标成本，实际上并不一定亏损。其次，即使代理机构为了确保中标，以低于成本的价格投标，也是有其合理理由的。第一，代理机构出于公司整体战略的考虑，愿意付出一定成本（即亏损一定金额）获得某个具有标志意义的项目。这种考虑就像酒店开业酬宾一样，可以起到广告宣传作用，是完全合理的商业手段。第二，招标代理服务具有连续性的特点，招标人与某个代理机构开始合作后，往往愿意在后续项目中与其继续合作下去。继续合作的项目就成为代理机构“开业酬宾”的回报。

超低价竞争是正常的市场经济规律在起作用

市场经济下，价格由市场通过竞争决定，政府绝不干预。但是，如果个别市场主体采用倾销的形式竞争，排挤其他市场主体，政府就一定要进行干预。各国都有反垄断的法律，或者反托拉斯法，其目的就是保护正常的竞争环境。而进行市场倾销、建立托拉斯的目的则是为了形成价格垄断或价格同盟，排挤其他竞争对手。

倾销和托拉斯一般发生在市场准入门槛较高或竞争不充分的行业，例如能源、交通、金融、钢铁等。对于招标代理行业而言，进入门槛非常低且竞争充分，既不需要大量的资金，也不需要大量的资产，技术难度也没有达到专有的程度。因此，任何社会主体想通过倾销去垄断市场都是无法实现的，招标代理行业不存在通过倾销、低于成本投标而垄断市场的经济学基础。一些代理机构为了冲业绩或者进入某个地区、某个领域的市场，以低于成本的价格竞争，是针对某个特定项目的个别行为，是市场经济的正常现象，不应苛责。

当然，按照《招标投标法》的规定，在招投标活动中，投标人不得以低于成本的价格竞争。如果招标人以招标的方式选择代理机构，投标人应说明其报价不低于成本，否则其投标可能被作无效处理。但是如果招标人以招标以外的其他方式选择代理机构时，代理机构低于成本报价不应被认定无效。

应防范低于成本竞争带给招标人的风险

有些代理机构以低于成本的价格竞争，但是并没有做好承受亏损的准备，或者一开始就没有准备诚信履约。这会给招标人带来风险。

不诚信的代理机构会通过不合法手段获取收益，主要有以下方法：

向中标人索取费用。待中标人确定代理机构以后，代理机构要求中标人负担评标专家费、会场费、配合费等不合法费用。中标人出于办事顺利的考虑，只能默默承受。

降低服务质量，减少成本支出。代理机构在提供服务时通过降低服务质量、减少服务内容、缩短服务时间、降低服务标准、用低端服务人员代替高端服务人员等手段，减少成本支出，损害招标人的利益。

要求招标人额外付费或涨价。代理机构借委托协议约定不清楚的内容，要求招标人额外付费，例如专家费、会场费、交易服务费等，或向招标人提出涨价要求，不涨价就拖延项目，逼招标人就范。

为投标人违法违规提供信息。有些代理机构或工作人员明知违法而向投标人提供应保密的信息，或者协助投标人围标串标，牟取非法收入。

此外，还包括高价出售标书，挪用暂时保管的保证金等资金用于营利等。招标人应提高警惕，防范不法代理机构非法牟利，损害招标人利益。

向全过程工程咨询转型是代理机构生存的必由之路

招标代理行业是以服务换取酬劳的行业，酬劳的多少取决于服务的价值。要提高招标代理服务的盈利能力，必须提高招标代理服务的价值。而向全过程工程咨询转型是招标代理机构生存的必由之路。

工程建设项目涉及大量的服务内容，包括投资机会研究、环境影响评价、项目建议书、可行性研究、项目管理和代建、勘察、设计、招标、造价、设备进口、检验检测、监理、跟踪审计、后评估等。2019年，国家发展改革委、住建部倡导在工程建设项目中推广全过程工程咨询服务。在工程建设项目产业链中，最有条件担任全过程工程咨询服务总牵头单位的就是代理机构。原因是代理机构负责对勘察、设计、监理、造价服务等工程项目涉及的相关服务进行招标，熟悉其服务内容、管理模式、计费规则、管理要点等，可以牵头组织提供全过程工程咨询服务总承包。通过向全过程工程咨询转型，不仅能够提升代理机构在工程服务中的地位，也能够提高代理机构的盈利能力。

综上所述，在市场经济环境下和激烈的竞争中，招标代理机构以低于成本的报价甚至0元报价竞争是不违反法律规定的，属于正常的商业行为，是市场经济由不成熟向成熟发展必须经历的过程。面对竞争对手的低价竞争，哀叹“没有利润何来质量”“饿死同行、累死自己、坑死客户”和一味指责竞争对手不按套路出牌，是代理机构在竞争失败后的无奈呻吟。代理机构应对激烈的市场竞争有充分的思想准备，了解竞争、懂得竞争、习惯竞争。从长远考虑，代理机构应从单纯的招标代理服务向全过程工程咨询转型、从提供单一服务产品向提供多种服务产品转型、从劳务服务向智力服务转型、从程序服务向价值服务转型。唯有如此，才能在市场竞争中永远立于不败之地。

（作者单位：中机国际招标有限公司，本文刊发于《中国招标》2021年第9期）

（责编：戎素梅）