中规院科技创新基金项目 | 长三角生态型发展区发展路径、空间治理与建设模式研究
中国城市规划设计研究院自2017年起设立了“院科技创新基金”资助项目，目的在于建设国家新型智库，推动院科技创新发展，促进科研水平的提高。
《长三角生态型发展区发展路径、空间治理与建设模式研究》是2017年院科技创新基金资助课题，承担单位为中规院上海分院。课题围绕生态文明背景下，生态型发展区转型发展与空间治理命题，聚焦发展路径、空间治理与建设模式三个方面，对长三角地区予以分区分类研究，并结合崇明、杭州、安吉、黄山等实践予以模式归纳，以期探究可推广可借鉴的包容性发展模式及现代化治理经验。课题于2017年11月启动，2019年11月正式结题。
主审人：郑德高
项目负责人：孙娟、林辰辉
课题组成员：陈阳、周韵、闫雯、李丹、胡魁、马璇、张振广、吴乘月
相关学术成果：
孙娟，林辰辉，陈阳，李丹. 长三角生态型发展区空间治理研究[J]. 城市规划学刊, 2020(03):96-102.
孙娟, 马璇, 张振广. 生态型地区总体规划创新探索——以上海崇明2035总规编制为例[J]. 上海城市规划, 2018(004):56-63.
孙娟, 朱郁郁, 林辰辉. 从生态到“生态+”:生态地区转型发展与规划思考——以十堰为例[J]. 城市规划学刊, 2017(S2):27-32.
01 课题缘起：
“两山”理念下，长三角生态型地区的新探索
生态文明背景下，生态型地区的保护与发展问题愈发受到关注。特别是在“两山”理念指引下，以长三角为代表的一些生态型发展区通过“+生态”与“生态+”，走出了变资源约束条件为特色发展动力的转型再生路径。在此过程中，采取何种匹配资源特征、匹配转型路径的空间治理手段与建设方式成为重要命题。
从生态保护到包容性发展的模式转变示意
中规院上海分院持续跟踪生态型地区发展，在上海崇明、浙江安吉、杭州大城西、内蒙古呼伦贝尔、湖北十堰等地区的实践探索，形成丰富的实证积累。其中，崇明、杭州、安吉等地作为“两山理念”的践行者，积极发挥生态综合效益，在保护强化生态本底的同时，合理融入与当地资源禀赋相匹配的功能，激发新经济空间活力，成为生态型发展区绿色转型提升的示范样板地区。其不同的发展路径与模式，值得进一步研究与提炼。
课题重点调研与研究地区
从既有研究看，当前大多数生态型发展区尚处“真空”或“留绿带过”状态，对生态要素疏于保护性利用。就空间治理而言，上海等资源约束偏紧的大城市开始探索精细化管控方法，但针对性的技术手段有待总结提炼，且配套的土地、生态、资金、产业等政策支撑尚待梳理。就建设引导而言，既有建设导则大多集中在大尺度区域，针对生态型发展区的相对较少，且内容与指标项较为庞杂宽泛，关键性要点尚不突出。
因此，本课题以长三角地区为研究对象，结合崇明、杭州、安吉、黄山等实践，聚焦发展路径、空间治理与建设模式三个方面，通过比较研究与模式归纳，以期探究可推广可借鉴的包容性发展模式及现代化治理经验。
课题研讨沙龙集锦与调研报告
02 概念与范围界定：
什么是“生态型发展区”？
概念界定：“生态型发展区”指生态严格保护区、城市集中建设区以外，生态资源价值较高，具有一定经济社会发展条件，可进行适度开发建设的区域。在国土空间规划改革语境下，这一地区即为生态保护红线与城镇开发边界“两线”外，生态资源较为富集的自然、农业、镇村共生的复合地带。
生态型发展区空间范围示意
范围识别：以长三角范围内县（市、区）为基本单元，基于山水基底、自然要素与人文要素构建生态资源价值综合评价体系，综合识别生态资源高价值地区的空间分布。共识别出109个生态资源高价值县（市、区），主要分布在安徽省南部山区，浙江省西北部山区，江苏省洪泽湖、太湖等湖区周边，上海市外围地区等。在此基础上，扣除生态保护红线与城镇开发边界内陆区，即为长三角生态型发展区范围。
长三角生态资源核密度分析
长三角县（市、区）山水基底（左）、自然要素（中）、人文要素（右）赋值
长三角生态资源高价值县（市、区）识别
长三角生态型发展区示意
03 研究框架：
分区分类，回答如何“转”、“治”、“建”
在既有理论基础上，结合规划实践和案例调研，分别对生态型发展区的发展路径、空间治理、建设模式三个层面进行系统研究。
“转”：在发展路径层面，从“+生态”和“生态+”角度阐述生态型发展区转型发展的主要策略，并构建生态保护、特色经济、人文魅力、社会参与、空间治理的五要素模型。
“治”：在空间治理层面，从规划管控和政策管控两个视角论证刚性与弹性的平衡，研究剖析案例地区规划管制、政策管治及二者之间的相互作用关系，从而归纳提炼生态型发展区的空间治理模式。
“建”：在建设模式层面，从建设方法和建设机制两方面进行展开，着重探讨生态型发展区在建设方法层面的共识以及建设机制上的先进做法，通过对方法和机制的双重分析指引生态型发展区的建设。
最后，基于归纳演绎与分析，提出适宜长三角生态型发展区的综合发展模式与对策建议。
研究框架示意
04 发展路径：
以“+生态”与“生态+”实现转型再生
发展路径遵循转型再生的“双S”曲线。理论研究以及瑞士、博兹曼、安吉、崇明等地区的实践案例经验表明，生态型发展区需要包容性发展；以可持续发展为基础，走特色化路径，变生态约束条件为跨越发展动力，实现转型再生。
主要经历两个发展阶段：
第一阶段，在传统工业化路径下，竞争力受到生态资源紧约束，“以体量谋发展”遇到瓶颈；
第二阶段，在生态文明理念下，以可持续发展为基础，“以特色谋地位”，从而实现了生态型发展区的转型再生。
生态型发展区转型再生的“双S”曲线
崇明的转型再生路径探索
“+生态”与“生态+”是实现转型再生的重要手段。通过“+生态”，厚植生态基础，提升生态价值；通过“生态+”，促进活力提升、魅力塑造、动力激活，实现空间价值转化。
“+生态”与“生态+”的5个关键要素。影响生态型发展区发展从路径上，呈现出从生态单维到生态、经济、文化、社会、空间五位一体的转变。其中，最关键的5个要素包括生态保护、特色经济、人文魅力、社会参与与空间治理。而从城乡规划建设与管理角度来看，如何通过空间治理优化资源配置，是进一步研究的重要命题。
生态型发展区转型发展的“五要素”模型
05 空间治理：
以“刚弹有度”促进包容性发展
生态型发展区作为生态资源与镇村建设用地复合共生的空间载体，亟待以精细化规划为基础走向全域全要素统筹。根据资源约束程度的高低，宜采取不同的规划管控与政策导向。
（1）紧约束地区：刚性为主，自上而下
对紧约束地区而言，空间管控模式以刚性为主，精细化统筹非集中建设区空间资源，提升土地利用绩效。借鉴上海“郊野单元规划”经验，可创设生态型发展区单元规划，以乡镇为统筹治理单位，单元面积在20平方公里至50平方公里。管控内容上确定适宜开发强度在10%至15%之间，以促进低效用地减量为导向，明确保留、改造、拆减、新增的用地，传导上位建设用地目标并设置“拆建比”，一般在1:0.5至1:0.8之间，加强城乡建设可操作性。
紧约束地区的政策以控制引导为主，形成“权威型”模式。采取严格的控制型政策与空间规划相配合，政策设计重点应聚焦减量化空间补偿机制、资金叠加政策、土地出让方式创新等，并融合产业结构调整和环保治理政策，保障规划实施。
需拓展完善三类配套政策：一是增减挂钩的指标政策，二是非集中建设区的建设引导政策，三是生态环境保护的治理政策。如对上海生态型发展区相关60余条政策进行矩阵分析，发现控制型占三成，引导型占六成，惩罚型3条。“从刚”的规划管控与“从严”的配套政策正向叠加，通过明确各级政府及主管部门的职责与作用，控制生态地区发展。
上海生态型地区的规划层次示意
（2）中约束地区：刚弹结合，上下联动
对中约束地区而言，生态型发展区是培育新经济的重点空间，在提升生态价值的同时，为“生态+”留余地。一是对保留、改造、拆建的用地范围、位置、类型予以灵活引导，增加多元发展的可能性。二是拆建机制设计中，突出乡村公平发展权，“拆建比”设置凸显分区差异，取值在1:0.8至1:1之间。以杭州为例，通过《生态带保护与控制规划》、《杭州城市开发边界实施规划》等规划，对其非集中建设区内建设项目与镇村聚落进行分类管控，刚弹适度的空间管控赋予了村民主体与市场更大的自主性，发展出西溪、青芝坞、西湖大学等为代表的有活力的生态型发展地区。
中约束地区的政策矩阵应兼顾激励与控制，形成 “合作型”互动模式，为兼顾生态管控有效性与发展活力，在严控非集建区建设活动基础上，政府应有意识地引入市场力量推进项目，制定鼓励多方共享土地增值收益的相关政策。上位政策明确边界，下位市场积极反馈，“控、减、融、活”多措并举，达成政府与市场“合作”的发展共识。如杭州的生态型发展区政策均衡，激励、引导型政策占八成，控制性占两成。西湖区青芝坞村，结合杭州市“三改一拆”三年行动和“美丽杭州”旅游休闲三年行动计划，从衰败的城边村发展成一处“网红”民宿胜地。
杭州生态型地区的规划层次示意
（3）低约束地区：弹性为主，自下而上
对低约束地区而言，生态型发展区是依托生态资源彰显来推动乡村振兴发展的主要空间，宜采取弹性为主的弱管控模式。这类地区以魅力振兴为导向编制生态型发展区单元规划。从新兴要素需求出发，统筹山水林田村资源，识别“生态+”的可建设范围；倡导在地化的建设与更新方式，采用“负面清单”形式展开管控；同时在地域价值塑造等选择上给予正向建设引导。以安吉为例，对生态型发展区采取相对宽松的空间管控，其以环境功能区划为依托，结合产业与建设负面清单，在生态保护红线外对符合乡村振兴、旅游发展的建设项目一般 “只建不拆”。
低约束地区的政策矩阵以激励引导为主，形成 “自主型”互动模式。除基本管制之外，以产业、用地、财税领域的激励型政策为主导，调动社会力量参与共建，形成多元主体与乡村振兴互动，实现共商共赢的发展路径。以安吉县为例，其相关政策中激励型占六成，引导型约占三成，控制型仅2条。鲁家村的美丽乡村建设实践，体现了民间资本自主发起、上位政策有序引导、空间规划保障支撑的模式。低约束地区总体呈现自下而上式的“自主型”互动模式，通过“弹性”的规划管控与“激励引导”的政策管治叠加补充，实现对生态型发展区的良性促进。
安吉生态型地区的规划层次示意
表1：三类生态型发展区空间治理模式特征与效果比较
资料来源：作者自绘.
06 建设模式：
以“八条准则”提升地域化价值
基于对崇明、杭州、安吉建设方法的总结，归纳生态型发展区的8条建设准则，即建筑矮一点，组团小一点，肌理有机一点，风貌本土一点，道路窄一点，景观多一点，垃圾污水少一点、产业负面清单明确一点。
“建筑矮一点”强调需严格控制建筑限高，使建筑能与环境相融，减少对环境、景观的冲击；“组团小一点”强调生态型地区的开发需遵循因地制宜、规模适宜的原则，避免大规模的整块开发，留出建设组团周边可接近自然、亲近自然的生态空间；
“肌理有机一点”强调生态型发展区的空间按布局需延续原有建筑、街巷、农田的肌理，达到新建与保留肌理的融合；
“风貌本土一点”强调风貌需本土化、地域化，与城市历史相结合；
“道路窄一点”强调窄路幅、慢通行，建立慢道引领慢生活；
“景观多一点”强调需利用现有农林资源营造宜人优美的景观环境和景观节点；
“垃圾污水少一点”强调对生态型发展区的环境整治，通过模式的创新达到环境整治的多方共赢和可持续；
“产业负面清单明确一点”强调要基于自身的环境承载能力确定适宜的、明确的产业清单。围绕“8条建设准则”，构建生态型发展区建设导则，提出39条定性策略和35个定量指标作为管控抓手。
表2：生态型发展区建设导则框架构建与要点一览
07 结论及对策建议
在国土空间规划体系重构的探索期，对于生态保护红线与开发边界外的“模糊”、复合空间，亟需探索匹配资源特征、匹配转型路径的空间治理与建设引导手段。在厘清概念内涵、空间范畴与类型划分基础上，结合长三角典型实例，围绕发展路径、空间治理、建设模式三大方面予以分类探讨，形成如下主要结论与对策：
· 发展路径上，以“+生态”与“生态+”手段，推动生态型发展区的转型再生。随空间价值转换，长三角生态型发展区已迈入“转型再生”阶段。以“+生态”厚植基础，提升生态价值；以“生态+”多元发展，提升人的获得感。重点关注五大要素，包括生态保护、特色经济、人文魅力、社会参与与空间治理。
· 空间治理上，以因地制宜的空间管控与政策互动，促进生态型发展区在有序中激发生机。空间治理作为复杂的系统工程，要反思“一管就死、一放就乱”的问题，通过在地化、系统性的政策设计，形成空间管控与政策设计的良性互动。以共享平等的空间分配和空间生产为原则，运用奖惩并举、刚弹兼顾机制，在有序管控中激发生机。
· 建设模式上，采取生态型、地域化的建设方法，促进社会多元主体共同参与。避免“城乡一样化”，注重生态地域价值的提升，聚焦“建筑高度、组团规模、空间肌理、风貌特色、道路宽度、景观环境、基础设施、产业清单”八大要素，促进生态型发展区的包容性发展与高品质、特色化建设。进而在建设机制上，强调村民、政府、企业等多元主体共同参与建设、共享发展成果。
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长三角