于今｜城市更新：城市发展的新里程

东中西部区域发展和改革研究院院长于今著

整治改善文遗保护

城市更新：城市发展的新机遇

关注旧城更新与产业升级规划，探讨我国旧城发展新模式和思路，有效地认识历史资源，挖掘文化价值，赋予商业潜力，协调社会关系，最终实现经济社会环境多元的可持续发展，帮助大量“旧城”实现可持续健康发展。城市更新是城镇化进入中高级发展阶段的必然选择。城市进入中高级发展阶段之后，全世界各个国家的城市化都会出现一种新格局：人口向城市群、都市圈集聚。

Q1·

城市更新的概念

城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。1958年8月，在荷兰召开的第一次城市更新研讨会上，对城市更新作了有关的说明：生活在城市中的人，对于自己所居住的建筑物、周围的环境或出行、购物、娱乐及其他生活活动有各种不同的期望和不满。

对于自己所居住的房屋的修理改造，对于街道、公园、绿地和不良住宅区等环境的改善有要求及早施行，以形成舒适的生活环境和美丽的市容。包括所有这些内容的城市建设活动都是城市更新。

基于西方城市更新的历史和经验，在1980年代初期，陈占祥把城市更新主要定义为城市“新陈代谢”的过程。在这一过程中，更新途径涉及多方面，既有推倒重来的重建，也有对历史街区的保护和旧建筑的修复等。当中国城市经历了1980年代的飞速发展后，很多城市问题开始显现，譬如历史街区的特色与地方文化在城市改造中的快速消失。吴良镛从城市的“保护与发展”角度，在1990年代初提出了城市“有机更新”的概念。值得注意的是，它是针对城市历史环境的更新，但这个概念比较强调城市物质环境，而对与其相关的经济、社会、文化等方面涉及较少。进入2000年以来，学者们开始注重城市建设的综合性与整体性，很多文章也给出对“城市更新”新的理解，譬如：张平宇的“城市再生”、吴晨的“城市复兴”、于今的“城市更新”等(李伦亮，2004;李瑞，冰河，2006;吴良镛，2005;于今，2007;张更立，2004;张平宇，2004)。这种现象一方面体现出当前人们对中国“城市更新”的关注，另一方面也说明人们对这一概念目前尚无统一的见解和定义。

Q2·

城市更新的起源

虽然更新改造几乎伴随着城市发展的全过程．但是现代意义上大规模的城市更新运动(urbanrenewal)则是始于1960年代1970年代的美国。当时的更新是面对高速城市化后由于种族宗教收入等差异而造成的居住分化与社会冲突问题．以清除贫民窟为目标。由联邦政府补贴地方政府对贫民窟土地予以征收．然后以较低价格转售给开发商进行“城市更新’。虽然城市更新综合了改善居住、整治环境振兴经济等目标．较以往单纯以优化城市布局改善基础设施为主的“旧城改造”涵盖了更多更广的内容但是其所引发的社会问题却相当多．特别是对于有色人种和贫穷社区的拆迁显然有失公平．因而受到社会严厉批评而不得不终止。1980年代后．美国的大规模城市更新已经停止，总体上进入了谨慎的．渐进的脱社区邻里更新为主要形式的小规模再开发阶段。所谓的城市土地再利用(landreuse)则是对于小块土地或建筑物重新调整用途(例如将工业区、码头区转变为商业区等)，往往并不牵涉到大规模的街区(特别是居住用地)调整，例如波士顿的昆西市场(Quincymarket)改造。在最早的工业化国家英国，城市更新的任务更加突出也更倾向于使用城市再生(urbanregenerate)这个字眼，其表征的意义已经不只是城市物质环境的改善．而有更广泛的社会与经济复兴意义。

Q3·

城市更新的历史

第二次世界大战后，西方国家一些大城市中心地区的人口和工业出现了向郊区迁移的趋势。原来的中心区开始“衰落”——税收下降，房屋和设施失修，就业岗位减少，经济萧条，社会治安和生活环境趋于恶化。面对这种整体性的城市问题，西方许多国家纷纷兴起了一场城市更新运动。

2019年11月20，中国城市更新（长三角）峰会在沪举行

2019年12月13日，城市更新受到中央政策鼓励

Q4·

城市更新的目的

城市更新的目的是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。它包括两方面的内容：一方面是对客观存在实体（建筑物等硬件）的改造；另一方面是对各种生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等的改造与延续，包括邻里的社会网络结构、心理定势、情感依恋等软件的延续与更新。在欧美各国，城市更新起源于二战后对不良住宅区的改造，随后扩展至对城市其他功能地区的改造，并将其重点落在城市中土地使用功能需要转换的地区。城市更新的目标是针对解决城市中影响甚至阻碍城市发展的城市问题，这些城市问题的产生既有环境方面的原因，又有经济和社会方面的原因。

Q5·

城市更新的方式

城市更新的方式可分为再开发（redevelopment）、整治改善（rehabilitation）及保护（conservation）三种。

再开发

再开发的对象是指建筑物，公共服务设施市政设施等有关城市生活环境要素的质量全面恶化的地区。这些要素已无法通过其他方式，使其重新适应当前城市生活的要求。这种不适应，不仅降低了居民的生活品质，甚至会阻碍正常的经济活动和城市的进一步发展。因而，必须拆除原有的建筑物，并对整个地区重新考虑合理的使用方案。建筑物的通途和规模、公共活动空间的保留或设置、街道的拓宽或新建、停车场地的设置以及城市空间景观等，都应在旧区改建规划中统一考虑。应对现状作充分的基础调查，包括该地区自身的情况以及相邻地区的情况。重建是一种最为完全的更新方式，但这种方式在城市空间环境和景观方面、在社会结构和社会环境的变动方面均可能产生有利和不利的影响。同时在投资方面也更具有风险，因此只有在确定没有可行的其他方式时才可以采用。

整治改善

整治改善的对象是建筑物和其他市政设施尚可使用，但由于缺乏维护而产生设施老化、建筑破损、环境不佳的地区。对整治改善地区也必须做详细的调查和分析，大致可细分为以下三种情况：

（1）若建筑物经维修、改善和更新设备后，尚可在相当长的时期内继续使用的，则应对建筑物进行不同程度的改建。

（2）若建筑物经维修、改善和更新设备后仍无法使用，或建筑物密度过大，土地或建筑物的使用不当，或因土地或建筑物的使用不当而造成交通混乱、停车场不足、通行受到影响等情况时，则应对造成上述各种问题的原因通过各种方式予以解决，如拆除部分建筑物，改变建筑和土地的用途等。

（3）若该地区的主要问题是公共服务设施的缺乏或布局不当时，则应增加或重新调整公共服务设施的配置与布局。

整治改善的方式比重建需要的时间短，也可减轻安置居民的压力，投入的资金也较少，这种方式适用于需要更新但仍可恢复并无须重建的地区或建筑物。整治改善的目的不只限于防止其继续衰败，更是为了全面改善旧城地区的生活居住环境。

保护

保护适用于历史建筑或环境状况保持良好的历史地区。保护是社会结构变化最小、环境能耗最低的“更新”方式，也是一种预防性的措施，适用于历史城市和历史城区。历史地区保护更多关心的是外部环境，强调保护延续地区居民的生活。所以要保护好历史城区的传统风貌和整体环境，保护真实历史遗存。要鼓励居民积极参与，建设和改善地段内的基础设施，改善居民住房条件，以适应现代化生活的需要。保护除对物质形态环境进行改善之外，还应就限制建筑密度、人口密度、建筑物用途及其合理分配和布局等提出具体的规定。

以上虽然可以将更新的方式分为三类，但在实际操作中应视当地的具体情况，将某几种方式结合在一起使用。

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Q6·

当前为什么要重视城市更新？

关于我国城市未来的发展，在2015年召开的中央城市工作会议上，中央就提出中国城市的发展要坚持集约发展，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。防止“摊大饼”式扩张。而我国过去的城市发展，无论大中小城市，在空间上都走过一段快速的外延式、扩张式、摊大饼式的发展路程，如同北京从过去的二环、三环、四环，扩张到现在的七环。而城市更新则是中国城市发展走向内涵式、集约式、精明增长的重要方式。

第一是速度快。在改革开放之初的1979年中国只有不到2亿的城镇常住人口，而现在中国城镇常住人口已有8.4亿人。改革开放40年，中国城镇新增常住人口6亿多人，这些人摆脱了过去的农业生产生活方式，来到城市参与到第二和第三产业的发展，大大地带动了中国经济的增长。2019年仅排名前30的大城市，占全国GDP的比重就达43%。中国用了不到40年的时间将城镇化率从20%提高到60%，而对比其他发达国家同样城市化率的提高，以英国为代表的欧洲国家用了200年左右，以美国为代表的美洲国家用了100年左右。所以，中国城镇化的第一大特征就是速度非常快。当然由于中国国土面积大，东中西部城镇化的发展并不平衡，东部地区的城镇化率比西部地区高了10个点以上。

第二是规模大。如果说中国的城镇化速度快，那么有一个国家的城镇化速度在一段时间内也很快，即日本，从1950年到1970年，城镇化率每年提高1.27%。但是日本以及其他发达国家都没有中国这样大的人口基数。日本城镇化率从20%增长到60%，仅仅有五、六千万人进城，而中国却有6亿人进城，是日本的十倍。我国在40年内有如此大规模的城镇人口增加，这在全世界范围内是独一无二的。

第三是城镇化和郊区化同时并进。欧美发达国家的城镇化过程由于周期比较长，人口向城内集中的过程和人口郊区化的过程是分开两个阶段进行的。如恩格斯在1845年写的《英国工人阶级状况》一文，描述了当年英国大量的农民进城之后，城市无法容纳大规模的人口集中，城市居住环境变得恶劣的情景。为了寻求更好的生活环境和更低的生产成本，英国郊区化开始出现，富人和高端商业从城市中心搬走，新产业在市郊区落地，城市中心出现了衰败。因此政府后来又提出城市复兴，希望把新的产业和有钱人重新吸引到核心市区来，再造城市的繁荣，再振兴市中心的一个重要手段就是城市更新。

值得注意的是，城市建成区不同于城市规划区和城市行政管理区。建成区是指建筑连接成片，基础设施配套齐全的城市区域，其面积远远小于城市规划区和城市行政管理区。

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Q7·

重视城市更新在中国当下的重要意义

城市更新是未来城市高质量发展的必由之路。中国的建成区面积增长速度比常住人口的增长速度快了将近一倍，这就导致城市基础设施每公里所服务的人口和承载的产业产出缺被低密度所稀释了，投资边际效益降低，地方政府只好不断地再征地卖地以偿还为建设基础设施所背负的债务，城市面积又进一步扩张，扩张后政府再负债投入……如此反复，问题与风险不断积累。从更宏观的角度来看，建成区不合理扩张和低效利用，还占用了大量耕地和农田，破坏了原有的自然生态环境，付出了昂贵的代价。当然,近10年来有了一些变化，东部的速度差开始缩小，但中西部地区仍在重复过去的发展模式。

城市更新是城镇化进入中高级发展阶段的必然选择。城市进入中高级发展阶段之后，全世界各个国家的城市化都会出现一种新格局：人口向城市群、都市圈集聚。当一个地区或国家城市化率比较低时，每个城市都还有自己发展壮大的空间，这个时候城市与城市之间主要是竞争关系，互相之间争项目，竞争招商引资等，那时都市圈或城市群的兴起就比较困难。当地区城镇化率提高，中心城市的产业和人口开始外溢的时候，城市与城市之间才有可能从过去的竞争关系变成合作关系，都市圈或城市群才有可能加快形成。我国当前正处于城镇化的中高级发展阶段，全国城镇化率已达60.6%，已有约20个城市的城镇化率超过80%。都市圈或城市群能否真正形成，或形成速度的快与慢，则主要取决于中心城市的凝聚力和辐射力。

在城镇化的中高级阶段，中心城市扩张的空间有限，其发展的重要途径就是城市更新。通过城市更新，中心城市按经济规律置换和升级产业结构，盘活存量资产，提高城市内土地、建筑、基础设施等存量资产的产出效率，与周边城市形成有机产业集群，都市圈逐步形成。中心城市将发展模式从扩张转向更新，可以在减少基础设施投资的情况下，升级产业结构，引入先进的有发展前途的制造业和现代服务业，改变过去支持传统产业和消费空间变为吸引人才的新空间，本文开头所述北京怀柔的一个水泥厂变身创新办公新空间即是如此。可以说，没有功能强大的中心城市，就不可能有有竞争力的城市群或都市圈，更不可能有世界级城市群。

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Q8·

城市更新是城市转型发展的重要途径

一是在存量中获得增量，实现城市内涵式发展。城市更新是在城市的存量土地中求增量，而非扩张式发展新增土地。这里的增量主要指两类增量，一类是建筑的增量，比如从原来的低层建筑增加到现在的十层楼；更重要的是经济上、社会效益上的增量。在没有占用农村的土地和耕地的情况下，通过城市更新获得了经济的增长，增加了就业机会，丰富了居民的消费，提高了政府的税收，在存量中获得增量，这就实现了城市的内涵式发展。

二是在效率中得效益，实现城市低成本高质量发展。城市扩张发展不仅要占用新的土地，而且要在新区建设基础设施，配套幼儿园、学校、医院、商业等公共和服务设施，总投入是巨大的。而对城市中的一些衰败区域进行更新，可以极大化地利用已有成熟的各种配套设施，只是通过降低空置率、增加有效使用面积、引入产出更高的产业、吸引更多的消费人群，就可以使地方经济得到增长。所以，城市更新可以充分利用城市核心区完善的配套、人口人才密度、商圈基础，市场规模等极大的区位优势，在提高效率中得效益，实现城市更低成本的高质量发展。

三是在传承中求变革，实现城市功能环境全面提升。高水平的城市更新都是在传承城市文脉、历史和文化的基础上的更新，将传统的建筑与新的产业、新的需求结合，在保留城市的乡愁、韵味和文化的同时，提升城市功能，改善城市环境，给城市带来有价值的变化。所以发达国家在后期的城市更新中特别注重对城市肌理的保护，街道、建筑的框架基本不变，只能改变建筑内在的功能和装饰，城市的特征明显。与我国的城市过去提出“三年一大变”、“一年一小变”等目标有很大的不同。

四是在创新中谋发展，实现城市发展的新旧动能转换。城市扩张式的发展基本不需要太多的创新，就像在一张白纸上作画，可以画出各种最美的画面。但是如果要在旧城区旧建筑内更新，就好像螺蛳壳里做道场，不靠创新是很难做到的。比如，过去的传统办公楼，空间效率很低，功能单一，租金虽不高，但老板、员工都不愿意来，如果将传统办公楼更新成现代有科技含量的办公楼，可以引入高端的研发企业、金融企业、高科技企业，可以将办公、生活、文化、绿色、健康的理念都融入进去，城市产业结构升级了，从而实现城市新旧动能的转换。

城市更新能够在创新的前提下，实现产业的升级，科技的引领，健康的生态，绿色的发展，这也是践行五大发展理念的重要方面。

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Q9·

城市更新可借鉴的国际经验

第一，充分尊重城市遗产的价值。要传承城市的历史和文化，首先要尊重城市遗产，在继承、珍视、爱护城市历史上留下的宝贝印记的基础上进行有机更新。成功的城市更新特别注重城市遗产的价值。从形式上看更新后的城市是新与旧的完美结合。如，在伦敦可以看到街道上新旧建筑的交替显现，特别是古典建筑给人的印象非常深刻，从城堡到教堂，从酒店到住房，从办公楼到公共建筑，英国建筑因为其风格独特、保存完好而成为人们生活和记忆中美好的一部分。建筑是美的表达，在英国人的价值观里，建筑、音乐和文学是同等重要的艺术载体。而在传统建筑之间，混杂着许多新式的建筑，或独立成楼，或与旧建筑混成一体。新旧建筑之间，古老的美与现代的美交映成趣，绝大多数是协调完美的。这种新旧结合的表现形式实际是城市更新要彰显城市遗产价值理念的表达。

第二，设立专门的管理机构和法规、指南。各国不同模式的存量用地再开发，都建立了一套严格的法律政策体系，详细规定了实施的内容、目标、程序、各方的责任义务等相关内容。在调整城市空间结构，调动存量资源，提升城市质量方面，有一套完整的体制机制，将刚性的约束与弹性的管理结合起来。

第三，平衡政府、投资人、民众三者的需求。政府是城市更新的规划决定者、投资人是主要实施者、民众是最重要的受益者，成功的城市更新要形成三者共同参与的机制。如英国新地标伦敦巴特西电站项目，在2012年该电站的更新规划过程中，政府总体指导、实施者提供方案、民众充分发表意见，在经历长达20多年一轮轮的规划、修改后最终得以落地。政府实现了保护历史遗产和城市更新的双重目的；投资者获得了规划的认可并取得了较好的收益；民众充分表达了意愿并取得了令他们满意的效果，最终实现了多方共赢，推动了项目进程。

第四，设立多种政策优惠的更新区制度。鉴于城市有机更新的复杂性，针对城市中某一个具有特别价值的地域（城市中心区、重点开发区、特色功能区或历史文化街区等等），通过“目标+手段”组合，采用一系列法定的优惠和鼓励措施。这种区域在不同国家称谓不一样，在美国称之为特别目的区，在英国称之为企业区，中国台湾地区称之为更新地区。如美国纽约的剧院特别区。1969年为了避免当时曼哈顿办公建筑开发热潮对纽约市百老汇地区造成威胁，政府设立了特别目的区，提出在该区内开发办公建筑的同时，加建剧院可给予20%的附加容积率奖励。尽管该奖励政策是非强制性的，但是在市场机制和引导政策下，有五个新剧场相继落成，加强了百老汇剧院区的传统特色。

第五、灵活的财政资金引导。发达国家在城市有机更新中通常有一些激励机制，比如政府的产业基金进行引领，培育期经营过程中给予税收减免、容积率奖励等政策，来减轻城市有机更新的难度。英国在不同历史阶段，财政资金以不同的方式分配给公司或者地方政府或者非政府组织。主要有以下三种方式：一是通过开发公司注入资金，如20世纪80年代，中央政府为城市开发公司注入了大量资源。1981—1990年，城市开发公司使用的资金总额高达180亿英镑；二是通过竞标方式分配资金，如城市挑战基金；三是发放资助金，政府每年提供给住宅协会一定数量的住宅协会资助金。

第六、多主体合作的开发模式。多主体合作开发主要是采用公私合营模式。这种更新模式是指在城市更新中采取政府与私人组织合作的方式，以特许权协议为基础，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。如德国鲁尔区赫恩市的蒙特-塞尼斯街区城市更新采用公私合营模式。在该区的更新中，土地拥有者和赫恩市以公私合营模式共同组建了开发公司EMC。在该公司内，赫恩市作为股东拥有51%的股份，土地拥有者拥有49%，混合融资方式是公私合伙制模式的典型特征。EMC使用自己的账户进行交易，负责筹备和规划场地、投资教育学院等等。EMC总共投资了6000万欧元，资金来源于EMC的预算，来自北莱茵-韦斯特法伦州政府的不同部门以及欧盟和赫恩市的资金。

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