论林业目标责任制、考核评价制和林长制

论林业目标责任制、考核评价制和林长制

《森林法》第四条：“国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度。上级人民政府对下级人民政府完成森林资源保护发展目标和森林防火、重大林业有害生物防治工作的情况进行考核，并公开考核结果。地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要，建立林长制。”这就是是关于森林资源保护发展目标责任制、考核评价制度及林长制的规定。

一、确立森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度的必要性

目标责任制和考核评价制度，其核心是某主体通过设定一定时期的责任目标，确定完成目标的措施或者落实机制，并通过一定方式评价完成目标情况，对有关责任人进行考核。森林资源保护发展是一项关系经济社会发展和人民长远利益的事业，必须依靠政府和全社会的共同努力才能实现。尤其是各级政府，在森林资源保护发展中承担着规划引领、完善政策、资金支持、动员和组织群众等多方面的重要工作。各级政府是否重视森林资源保护发展，是否建立森林资源保护发展的体制机制与实际工作效果的好坏密切相关。所以有必要通过建立一定的制度，保障各级政府切实把森林资源保护发展工作抓实抓好。早在1987年，《中共中央、国务院关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》指出:“实行领导干部保护、发展森林资源任期目标责任制。保护、发展森林资源，制止乱砍滥伐，应当作为各级领导，特别是县级领导的重要任务，森林资源的消长，应作为考核县领导政绩的主要内容之一。1994年《国务院办公厅关于加强森林资源保护管理工作的通知》明确提出“坚持实行领导干部保护、发展森林资源任期目标责任制”。1998年《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》指出：“要把保护林地作为保护和培育森林资源任期目标责任制的重要内容，纳入领导干部政绩考核，严明奖惩，责任到位。”2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》强调:“坚持并完善林业建设任期目标管理责任制，各级地方政府对本地区林业工作全面负责，政府主要负责同志是林业建设的第一责任人，分管负责同志是林业建设的主要责任人。对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行。各级地方党委组织部门和纪检监察机关，要把责任制的落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。”2014年《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》指出:“进一步健全重大林业有害生物防治目标责任制,将林业有害生物成灾率、重大林业有害生物防治目标完成情况列入政府考核评价指标体系。”2015年中共中央、国务院印发的《国有林区改革指导意见》指出:“强化地方政府保护森林、改善民生的责任。地方各级政府对行政区域内的林区经济社会发展和森林资源保护负总责。要将林区经济社会发展纳入当地国民经济和社会发展总体规划及投资计划。切实落实地方政府林区社会管理和公共服务的职能。国有林区森林覆盖率、森林蓄积量的变化纳入地方政府目标责任考核约束性指标。林地保有量、征占用林地定额纳入地方政府目标责任考核内容党的十八大以来,中央高度重视通过一定机制落实生态文明建设的有关要求。党的十八大报告提出，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。为进一步加强生态文明建设对地方党政干部考核的影响，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试子）》，其中第九条规定:“党委及其组织部门在地方党政领导班子成员选拔任用工作中，应当按规定将资源消耗、环境保护、生态效益等情况作为考核评价的重要内容，对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或者转任重要职务。”新《森林法》按照党中央的有关政策文件精神，总结多年实践经验，将森林资源保护发展的目标责任制和考核评价制度写入法律，必将极大地促进森林和林业发展，促进生态文明建设。

二、森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度的主要内容

该制度针对的主体是各级政府。新《森林法》明确指出：“上级人民政府对下级人民政府完成有关目标和有关工作的情况进行考核。”体现在：一是确定森林资源保护发展目标。按照新《森林法》第二十三条、第二十四条规定，国务院和县级以上各级地方人民政府具有以下责任：在制定有关国民经济和社会发展规划时，应当将森林资源保护和林业发展纳入；应当落实国土空间开发保护要求，合理规划森林资源保护利用结构和布局；应当制定森林资源保护发展目标，提高森林覆盖率、森林蓄积量、保护林地，等等。二是负责森林防火工作。按照《森林法》第三十四条的规定，地方各级人民政府负责本行政区域的森林防火工作，发挥群防作用；县级以上人民政府组织领导应急管理、林业、公安等部门，按照职责分工密切配合做好森林火灾的科学预防、扑救和处置工作。三是重大林业有害生物防治工作。按照《森林法》第三十五条的规定，重大林业有害生物灾害防治实行地方人民政府负责制；发生暴发性、危险性等重大林业有害生物灾害时，当地人民政府应当及时组织除治。县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域的林业有害生物的监测、检疫和防治。四是其他有关规定。例如，国家采取财政、税收、金融等方面的支持措施，保障森林生态保护修复的投入；依法保护森林、林地、林木所有者和使用者的合法权益；划定公益林并实施保护措施，鼓励商品林发展；加强林业基础设施建设；组织各行各业和城乡居民造林绿化；科学保护修复森林生态系统；加强森林资源保护的宣传教育和知识普及，等等。

三、关于林长制

新《森林法》规定:“地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要，建立林长制。”对此要把握好两点：一是各地方可以根据实际情况建立林长制。法律没有规定全国统一实行林长制。是否建立林长制，由各地据实情确定。根据森林资源保护发展的需要，可以在本省全面实行林长制，也可以本省部分地区实行林长制。当前全国已有安徽、江西、海南等十几个省份在全省或者部分地区建立了林长制或者进行了建立林长制的试点工作，积累了一些好的经验和做法。二是林长制的主要内涵。林长制的主要目的是构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的森林资源保护发展机制。林长制不是在现有的地方国家机构之外另设机构和增加人员，而是在现有国家机构设置的基础上，进一步明确责任人。林长制更多是一种组织领导和协调工作机制。如，2017年发布的《中共安徽省委安徽省人民政府关于建立林长制的意见》规定：1、分级设立林长。省、市、县（市、区）设立总林长，由党委、政府主要负责同志担任；设立副总林长，由党委、政府分管负责同志担任。市、县区根据实际需要，分区域设立林长，由同级负责同志担任。乡镇（街道）设立林长和副林长，分别由党委、政府主要负责同志和分管负责同志担任。村、社区设立林长和副林长，分别由村、社区党组织书记和村、居委会主任担任。2、分级建立林长会议制度。林长会议主要协调解决森林资源保护发展中的重大问题。3、林长的工作职责。省级总林长、副总林长负责组织领导全省森林资源保护发展工作；市县级林长负责本行政区域的森林资源保护发展工作，协调解决重大问题，监督、考核本级相关部门和下一级林长履行职责情况，强化激励与问责；乡镇和村等林长负责组织实施本地森林资源保护发展工作，建立基层护林组织体系，加强对林权人的权益保护和责任监管，确保专管责任落实到人。