【建纬观点】保障性住房开发建设若干问题的实证分析——以上海某集团房产公司的实践为例
作者简介：
陈应春，上海市建纬律师事务所高级合伙人，上海市虹口区第十三届政协委员、上海市工商联房地产商会法律分会理事、上海市律师协会房地产业务研究委员会委员。
保障性住房指政府在对中低收入家庭或特殊对象实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。根据地方政策制订的不同，大致包括有经济适用住房、配套商品房、中低价房、廉租房、两限商品住房以及政策性租赁住房。就上海而言，主要侧重于经济适用住房、配套商品房、中低价房、廉租房的建设，其中又以经济适用住房、配套商品房为重点。
（一）经济适用住房
按2009年6月底施行的《上海市经济适用住房管理试行办法》规定，上海经济适用住房的开发建设按照下列方式进行：（1）单独选址、集中建设经济适用住房的，由区（县）政府通过住房保障机构采取项目法人招投标方式，确定具有相应资质和良好社会信誉的房地产开发企业实施开发建设；也可以由区（县）政府直接组织实施开发建设。（2）在普通商品住宅建设项目中配建经济适用住房的，由土地管理部门采用国有土地使用权出让招标、拍卖或者挂牌方式，确定房地产开发企业实施开发建设。区（县）每年度配建的经济适用住房面积，原则上不低于该行政区域内商品住宅建设项目开发建设住宅总面积的5%；区（县）政府可以根据实际条件和需要，按照年度实施计划统筹平衡设定。
目前上海集中建设的经济适用住房大基地，大多位于外环线附近，分布在全市东南西北各个区域。如今年启动建设的大基地，有宝山区顾村、浦东新区周康航、闵行区浦江、松江区泗泾、青浦区华新、浦东新区三林等。作为本文实证分析基础的上海某集团房产公司即更具上海市政府的安排，承担了浦东新区周康航大型基地的建设。
（二）配套商品房
根据2005年12月8日上海市房地资源局制订的《上海市配套商品房和中低价普通商品房管理试行办法》，配套商品房是政府提供优惠政策，限定建设标准，供应本市重大工程、重大旧区改造等建设项目被拆迁居民的政策性商品住房。配套商品房建设是上海市委、市府为平稳推进城市建设与发展，优化房地产市场结构，有效满足困难动迁家庭购房需求而实施的重大举措，是一项为民工程和实事任务。
配套商品房建设在三个层面上共同推进，既有市区联手在外环线周边依托轨道交通等大型市政基础设施以及城镇建设和成熟社区，统一规划招标建设的中低价“四高”示范居住区；又有通过项目认定，由各区因地制宜，组织实施的配套商品房；还有由部分房地产开发企业把已经取得或储备的土地提供出来开发的配套商品房。在推进建设的同时，注重探索机制、完善制度和规范管理。
在开发建设过程中，参照《试行办法》里的条款规定，基本等同于中低价房。按照“封闭运作、定向搭桥”的办法，把有限的房源真正供应给困难的动迁家庭。
配套商品房建设实施以来，上海市累积为约25万户各类动迁家庭提供了政策性商品房源，确保了世博会、轨道交通、中环线等重大工程项目和一批重点旧改项目的动迁用房需求。市属配套商品房基地在规划选址中注重区域统筹，与城镇规划相结合，选址涉及宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、浦东等六个区共15个基地，规划总用地面积约21平方公里，规划总建筑面积约2132万平方米。已建成宝山菊泉新城、嘉定金鹤新城、浦东桃园新城、浦东秀康新城、闵行浦江新城等多个市属配套商品房基地，规模均在1～1.6平方公里，规划建筑面积100～150万平方米，规划居住人口3～5万。本文涉及的上海某集团房产公司即承担了浦东秀康新城的建设。
配套工程商品房是上海的首创，类似又异于经济适用房。由于它从动拆迁紧迫的、狭隘的需要中脱胎出来，本身没有从住房保障体系的整体角度设计。其购买的定向性（仅定向被拆迁居民而不论其贫富），既排斥了保障的原始意义也与保障房针对中低收入对象有差异；由于其未来的可出售性，又排斥了保障房的稳定性。因此，对其是否属于保障性住房尚有争议，但从其目的系为了保障重大工程、重大旧区改造等建设项目的宽泛概念而言，亦可列入保障性住房范畴。
上海某集团房产公司从2003年起开始参与保障性住房开发建设，当时的第一个项目是宝山顾村的重大工程配套商品房，以后又分别开发建设了三门路、康桥、曹路等的配套商品房及中低价商品房，2008年，该公司抓住政府出台经济适用房土地供应优惠政策的机遇，通过认定方式获得了浦东东沟101亩经济适用房土地，建造10万平方米、1500多套的经济适用房。到2009年底为止，该国企累计开发建设的保障性住房有100多万平方米左右。
2009年，上海市政府选择确定了原南汇周康航、松江泗泾、浦东曹路、宝山顾村、闵行浦江、嘉定江桥作为上海市大型居住社区开发建设的六大基地，决定由市属五大集团负责开发建设。其中，周康航大型居住社区由该集团房产公司对口建设。
根据该集团房产公司在具体开发建设过程中的实践，保障性住房一般会遇到以下一些影响正常开展及开发建设的问题：
（一）关于土地取得方面的问题
首先是土地收储问题。按现有法规和政策，无论采用何种方式供地，都必须要有一个土地收购储备的程序。由于保障性住房基地一般均在城乡结合部，面对的一般都是集体土地及农民的宅基地，甚至会有大量的耕地。因此，土地征用、收购储备任务比较繁重和困难。这些工作会直接影响从事保障性住房开发建设企业的开发进程和增加不确定性。
其次是土地使用方式性质不统一。上海某集团房产公司承担的周康航大型居住社区，整个基地由经济适用房、动迁安置房和农民回搬房（实质是农民回搬就地城市化的安置房）三部分组成，经济适用房的土地使用方式是采取划拨方式取得，而配套商品房、农民回迁房的土地一般是按出让方式取得。这种土地使用方式性质的不一致，给开发商测定成本造成一定困扰。
（二）关于农民拆迁户的问题
由于涉及大量集体土地及农民的宅基地，甚至会有大量的耕地，保障性住房的大型建设基地内涉及到的农民拆迁户会数量巨大，且农户居住较为分散，同时还有一部分的乡镇集体企业，拆迁成本巨大。且一般当地政府认为，由于基地面积大，开发可以分期滚动进行，但动拆迁必须一次性实施，否则会造成动迁周期拉长和成本巨额增加，影响整体大市政配套的建设。可是，由于目前动迁政策的逐步明朗细化以及农民法制观念的逐步增强，无证协议动迁显然不可能。因此，大型保障性住房建设基地的动拆迁做到一次性实施难度非常大。
（三）资金及融资问题
保障性住房，按上海市目前实践，建设资金一般由市、区和建设主体（开发商）三方承担，其中开发商约承担三分之一。由于大型基地开发建设面积巨大，开发商虽然仅承担三分之一，但总体资金需求量仍很大。作为微利的保障性住房项目，要求开发商自身投入大量资金显然不太现实。开发商往往需要向银行申请贷款，但按目前一般贷款条件，银行放贷一般要求具备土地、规划、施工等“四证”，门槛比较高，开发商前期往往难以获得银行贷款。
（四）建安成本上涨及不确定性因素
开发商从拿到地后到开工，有时会因各种企业不可控因素经历很长时间，在这一时间段中，特别是目前通胀背景下，原材料、人工价格等建安成本往往会大幅上涨，但保障性住房的价格又是限定的，因此可能会导致开发商无利甚至亏损的情形发生。按该集团房产公司测算，商品房开发建设的利润率一般至少在20%左右，而保障性住房一般利润率只有5%左右，近几年因通胀等因素，利润率甚至只有1-2%，如果再遇见不可预料因素或开发建设周期拖长，则很可能产生亏损。
结合该集团房产公司近几年从事保障性住房开发建设的运作经验，为保证保障性住房开发建设的顺利发展，提出如下几点建议：
（一）政府应在土地收储及动拆迁上发挥主导协调作用
首先是供地及土地收储价格的协调，包括土地收储主体、土地供应方式等协调；同时按照兼顾人口导出区居民可接受的房价、导入区地价承受能力和开发商保本微利的考虑这三方面利益做好土地收储价的协调。其次是动拆迁工作协调。对基地内日后农民回搬房问题，政府应与开发商积极沟通协调。当地政府应提出具体的选址意见和户型比例等要求，以利于开发商设定方案和计划，以农民回搬房的形式解决大批被征地农民原地。
（二）降低贷款门槛
虽然2008年8月27日央行、银监会联合下发金融促进节约集约用地的通知，要求严格开展建设项目贷款管理和商业性房地产信贷管理，优先支持廉租住房、经济适用住房、限价商品住房及建筑面积在90平方米以下的中小套型普通商品住房建设。同年12月中国农业银行表示，近来积极调整房地产信贷政策，大力支持中小户型、中低价位普通商品住房、政府回购保障性住房项目建设。为提高信贷审批效率，农行总行将对经济适用房、两限房、廉租房等保障性住房项目贷款审批权限下放给一级分行审批。适当放宽保障性住房贷款受理条件，对取得两证（国有土地使用权证和建设用地证）的项目优先受理、优先审批。中小户型、中低价位普通商品住房项目和经济适用房、两限房、廉租房等保障性住房项目设置专门通道，大力简化信贷环节，适当缩短审批流程，提高运作效率。但是，由于出于应对金融危机的考虑及当时保障性住房并没有列入高度重视的日程，上述贷款政策很少切实执行。
从保障性住房开发商的需求看，改变现在凭“四证”放贷的做法是一种切实需求。实际上，对保障性住房开发贷款，银行放贷只要审核两证（国有土地使用权证和建设用地证）、审核开发商之正常信用即可。这样就可以大大减轻开发商的资金压力，开发商有了资金可以支付土地、动拆迁等费用，可以提前做一些开发前准备工作，对加快开发速度很有利。
另外，开发商普遍认为，银行正常贷款利率过高，国家政策应引导银行在利率方面再进行相应的优惠，在基准利率的基础上，适当降低用于保障性住房建设的贷款利率。
（三）建立规范的价格补偿机制
对于在开发过程中原材料、人工价格上涨因素，政府应该消化一部分，对开发企业进行补偿。否则，在价格上涨特别是上涨较快的情况下，开发企业会亏本，积极性会降低，这方面要有操作性强的办法和机制。目前建材价格的波动较大，保障性住房的开发商很容易就在这一砖一瓦价格的上涨过程中失掉原本就非常微薄的利润，长此以往，会滋生开发商的消极抵触心里，对以后的进一步深入开发建设存有潜在威胁。
虽然上海目前仍处于保障性住房建设的起步阶段，但完善的政策制度保障不仅仅要考虑当下的准入门槛，更应注重今后的退出机制。
要很好地实现经济适用房的社会属性，避免出现产权不清晰、富人入住经济适用房、“投资”经济适用房等种种问题，不仅需要设置严格的“入门”审核机制，还要建立起严密的退出机制。一般来说，受助购房者在以下三种情况下会退出经济适用房的使用：一是其家庭收入向上浮动，不再符合受助标准；二是经济适用住房受助者仍符合标准，但家庭收入向下浮动而致使其无力承担住房日常开支的情况下退出使用，这可改为申请政府的廉租房；三是因家庭迁徙或工作调动、学习及其他原因而自愿退出。
在退出机制完善的情况下，出现这三种情况时，就可以使经济适用房不断“回流”到政府手中，以用于统筹社会保障性住房的房源与保障政策的正常运行，满足更多中低收入家庭的基本住房需求。此外，退出机制在实质上收回了先前赋予购房者的产权，这可以剔除现行政策中经济适用房的经济特性，尤其是投资的功能，因此可以有效地减少经济适用房领域的“炒房”现象，进而从房源数量上保障城镇中低收入家庭的基本住房需求。
基于此，我国很多省市认识到退出机制的重要性。以北京为例：2006年北京市首次提出经济适用房的“内循环”一词，即“经济适用住房不得直接上市，由政府回购”。建立“内循环”的流转模式旨在解决两个问题：一是确保有限的保障性住房能有效覆盖到低收入家庭，满足低收入家庭的基本住房需要，使得住房保障目标更加明确；二是从制度上解决经济适用房的收益问题，制止违规购买和谋取不正当利益行为。这些都是各地在这方面所作的有益尝试。
首先，退出机制将有效地解决经济适用房的产权问题，从制度上保证经济适用房的社会保障功能。由于经济适用房政策的制定与执行还不够完善、产权和权益分配不清，受助家庭缺乏依法退出的机制，这一定程度上会削弱经济适用房的住房保障功能。例如，二手经适房的上市出售，往往会参考周边商品房的价格，因此一旦出售，该套二手经适房实际上就从保障性住房市场，流向了商品房市场。从宏观上看，这会导致经济适用房存量的减少。在当前经济适用房供给不足、供求矛盾突出的背景下，这必然会进一步消耗政府有限的财力，进一步加大经济适用房的供求矛盾。由此造成，实践中基本上是一套经济适用房，只能解决一户中低收入家庭的住房困难。因此，对经济适用住房探索建立退出机制，就是要在本质上适应目前经济适用房的共有产权特征，建立完善的经济适用房退出机制。这既有利于保护受助家庭以及国家的产权权益，也可以有效地实现经济适用房的循环使用，使有限的经济适用房资源，能够合理地被用于政府保障低收入家庭的基本住房需求。一定意义上说，退出机制不仅是原居住者退出的机制，也是经济适用房退出市场的机制。
其次，退出制度有助于经济适用房政策由经济政策向社会政策的回归，有利于政府应对住房领域日益复杂化的社会问题。从政策设计特征上看，经济适用房的立足点主要是社会保障性的。因此，它主要是一项社会政策，而不是经济政策。而目前经济适用房制度存在着这样的困境：一方面，房地产业自1998年以来成为我国新的经济增长点，在这个背景下，住宅成为一种极具增值能力的资本品，在市场经济尚不发达、不完善的国家更是如此，即在市场住宅总量较低的情况下，住宅极易成为投资交易甚至投机交易的对象；另一方面，关于住房的社会保障政策，则始终强调经济适用房的社会保障地位。在此情形下，就容易出现经济适用房经济性与社会性的矛盾。也就是说，如果经济适用房的退出机制不完善，那么，经济适用房的所有者就容易在房地产市场中成为交易主体并从中获利，造成经济适用房社会功能的缺失。通过建立退出机制，就可以将市场化的住房供应体系与多元化、多层次的住房保障体系区分开来，并保证经济适用房的政策目标由“政策性商品房”向“保障类住房”过渡，从而在制度上剥离现行住房政策中的经济特性，使经济适用房制度回归其社会政策目标，从根本上达到经济适用房的社会保障性和社会公平性。
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