【建纬观点】PPP模式政策解读
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PPP模式概念政策解读
国家新型城镇化规划（2014-2020年）
理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。
《预算法》（2014年）
政府的全部收入和支出应当纳入预算管理，地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。
经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金，可以在国务院确定限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）
对地方政府债务实行规模控制，地方政府债务规模实行限额管理，并将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。
明确划分政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。
推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）
决定要求财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，建立跨年度预算平衡机制。
赋予地方政府依法适度举债权限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。
剥离融资平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号）
地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中：（一）通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。（二）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。（三）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。（四）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。
“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法”
——《基础设施和公用事业特许经营管理办法》
“……在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、社会事业等基础设施和公用事业领域，广泛筛选适宜开展特许经营的项目……”
——《国家发展改革委关于切实做好<基础设施和公用事业特许经营管理办法>贯彻实施工作的通知》（发改法规[2015]1508号）
委托运营（Operations& Maintenance，O&M）
是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。
管理合同（ManagementContract，MC）
是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。
建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）
由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。
建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）
是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）
是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）
是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
PPP模式操作政策解读
银行贷款融资
《国家发展改革委、国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2015]445号）强调开发银行为PPP项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽PPP项目的融资渠道。
《民政部、国家开发银行关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》（民发[2015]78号）；
《中国银监会、国家发展和改革委员会关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》（银监发[2015]43号）
预期收益质押贷款
最高人民法院指导性案例53号
《福建海峡银行股份有限公司福州五一支行诉长乐亚新污水处理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同纠纷案》确认了特许经营权的收益权可以质押，并可以作为应收账款进行出质登记，特许经营权的收益权依其性质不宜折价、拍卖或变卖，质权人主张优先权优先受偿权的，人民法院可以判令出质债权的债务人将收益权的应收账款优先支付质权人。
债券
PPP项目可以通过发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式进行融资。
相关政策依据包括《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》、《养老产业专项债券发行指引》、《城市停车场建设专项债券发行指引》、《项目收益债券管理暂行办法》、《国家发展改革委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》（发改办财金[2015]1327号）等
设立PPP项目引导基金
《财政部关于印发<政府投资基金暂行管理办法>的通知》（财预[2015]210号）
政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。
《江苏省财政厅关于印发<江苏省PPP融资支持基金实施办法（试行）>的通知》（苏财规[2015]19号）；
《河南省财政厅关于印发河南省PPP开发性基金设立方案的通知》（豫财资合[2015]5号）