【来自实践】见招拆招主动应对政采投诉处理“五大难”
——以今年南京市投诉处理案例为样本进行分析
■ 崔达铨
近年来，随着政府采购规模不断扩大、供应商法治意识逐渐增强，政府采购领域投诉案件逐年增多。今年以来，南京市财政局政府采购处（以下简称“政采处”）圆满完成了各类投诉处理工作，但遇到的难点问题也不少。如何适应形势需要，有效应对难点问题，提升政府采购监管效能，笔者进行了一些总结和思考。
基本情况
近一年来，南京市财政局政采处共收到并受理供应商投诉12起。从结果看，投诉事项成立责令重新组织采购的4起，经调查投诉证据不足驳回投诉的6起，供应商自行撤诉的2起，分别占整体投诉的33.3%、50%、16.7%；从内容看，投诉招标文件的4起，投诉评标过程的2起，投诉中标结果的6起，分别占所有投诉的33.3%、16.7%、50%；从对象看，投诉采购人的6起，投诉社会代理机构的11起，投诉投标人的4起，分别占投诉总量的50%、91.7%、33.3%；从采购类别看，投诉货物类10起，投诉服务类2起，分别占整体投诉的83.3%、16.7%，工程类没有投诉；不服投诉处理决定，提请行政复议的2起（1起复议期间自行撤回、1起被驳回），占整体投诉的16.7%。
主要难点
在调查处理投诉过程中，政府采购工作人员常常面临“五大难”：
取证难。这是处理投诉案件过程中最大的难点，由于行政机关的调查取证缺乏一定的强制力，一些单位为了避免承担责任、得罪人、引起不必要的麻烦，特别是在涉及自身利益的情况下，不愿配合调查，不愿出具相关佐证材料，能推则推，能躲则躲。比如，在调查一起供应商应回避而不回避参与政府采购的投诉案件时，由于需要出具有效证据的是涉诉项目的采购单位，该单位多方推托不予配合，最后在政采处出示了从网站上下载的公开证据后，该采购单位才不得不出具相关证明材料，前后历时10余天。
鉴别难。在处理针对招标文件投诉的案件中，由于采购品目繁多，各种技术要求复杂，采购文件技术指标和采购需求设置是否具有排他性，准确把握难度较大，需要的技术门类较多，特别是采购人设置的一些有特定意向的、隐性的排他性条款，甄别起来难度更大。比如，在处理一起家具采购投诉案件中，采购人在招标文件的样品打分环节，设置了“18种样品若有一样不符合采购文件规定要求，则全部不得分”的指标要求，并设计了多处细节得分指标，最终将一潜在供应商排除。
协调难。由于市场竞争激烈，一项采购业务的完成与否，直接关系到一个企业的部门业绩，关系到员工的福利待遇，甚至关系到企业的生死存忘，调查处理一些有瑕疵但又达不到废标或重新开展采购活动的标准、不影响成交结果的投诉案件时，只要企业没有成为最终成交的供应商，他们就会抓住这些瑕疵不放，尽可能地动员一切力量，利用一切机会让项目废标或重新开展采购活动，以谋取再次中标、成交的机会。而针对这些供应商的协调解释工作也很难做，有的甚至申请行政复议，告上法庭。这类问题的主要根源在于采购人或代理机构业务不精通，对采购文件、采购流程把关不严格，带“病”采购，成为被投诉的重点对象。例如，政采处就遇到过一起类似的投诉案件，由于代理机构对什么是委托生产和非委托生产不了解，把核心产品的生产要求设置成了与采购人需求没有一致性的非委托生产要求，投诉人对这一点抓住不放，坚持以中标供应商没有出具核心产品是非委托生产产品证明为由，提出中标无效的投诉。调查中，本着公平公正和节约财政资金的原则，作出维持原采购结果的处理决定。期间经多次协调解释不成功，投诉人从质疑、投诉，到行政复议，直至行政复议程序过半，胜诉无望才提出撤诉。
定性难。调查处理投诉案件既要维护公平公正原则，还要衡量财政成本，既要考虑相关供应商的切身利益，还要考虑社会效益，特别是无程序错误，但有细节上不足之处的采购项目，是重新组织开展政府采购活动还是维持原成交结果，取舍认定难度较大，政采处往往陷于举棋不定、进退两难的境地。如何在合法合规的情况下做到准确定性，考量着政采处的智慧。比如，在调查处理一起货物采购投诉案件中，采购人设置了多处与实际采购需求不相符的特定需求，表面看并没有明显违反相关法律法规，但就采购实践来看，可能存在着对某特定潜在供应商不利的实际因素，如果不重新开展采购活动，就不能很好地维护公平公正原则，也事必引发新的投诉。对此，政采处经多次集体讨论，并征求律师意见，最终作出重新开展采购活动的裁定，该案件后来还经过了行政复议，但也维持了原裁定结果，定性难的问题可见一斑。
追责难。一起投诉案件处理完毕后，对相关采购当事人应当负有的法律责任如何准确追责，这在实践中也是很难把握的，具体操作起来既要考虑到企业的生存发展，又要考虑到社会效益，多数情况下很难把板子打到具体当事人头上。实际工作中，游走于法律边缘、钻法律空子、利用法律责任边界不清等情况给自身谋取非法利益的情况比较常见，追责处理较为困难，特别是在注重企业信誉管理的今天，一旦追责处理形成记录，会影响其今后的生存和发展，进一步增加社会负担。如，政采处在处理一起交通清障外包服务采购投诉案件中，发现被投诉的中标供应商一方面采取低于市场价格的办法投标，另一方面又有虚报生产能力给自己加分的嫌疑，经调查作废标处理后，如何追责处罚该供应商成为一个难题。考虑到企业近千人的生存问题，经反复研究讨论，最终采取了约谈处理的办法，没有从信誉方面对该企业进行处罚。
对策思考
在处理投诉案件中如何有效应对上述难点问题，这里结合工作实际，谈一些对策性思考。
建立协查联动机制解决取证难的问题。采取与相关部门建立有效配合联动协查机制，加大投诉处理取证工作力度。一方面，与公安经侦联动，对明显存在围标串标、扰乱政府采购秩序的行为，采取协调公安经侦部门配合调查的办法，在第一时间取得违法证据，有效惩处政府采购中的不法行为，维护公平公正的竞争环境；另一方面，与纪检审计联动，对高价中标、设置排他性条款、选择不恰当采购方式采购等不正常采购行为，采取向纪检审计部门移送问题线索的办法，提高问题查办的全面性准确性和有效性，防止政府采购中的腐败问题发生。另外，与群众监督联动，进一步扩大政府采购信息公开内容，采取点面结合的办法，既公示采购结果，又公示采购流程，既公示中标信息，又公示未中标信息，让群众全过程比对了解采购活动情况，项目成交结果是否符合当前市场实际，让群众打分和评判监督。
加强高素质专家团队建设解决鉴别难的问题。建立以行业协会牵头、行业带头人为主的高素质专家团队，让他们在政府采购的技术鉴定、流程监督中唱主角、发强音，引领政府采购科学、高效、公平、公正开展。一方面，适应当前政府采购改革需要，采取政府主导、行业挂帅的办法，分门别类组建起行业协会，制定规范的行业标准，包括专业的政府采购协会，强化政府采购内控监督管理；另一方面，建立以行业带头人为主的高素质专家团队，形成权威性专家队伍，提升政府采购评审、鉴定水平，推动政府采购科学、规范、高效。
实行代理机构淘汰机制解决协调难的问题。社会代理机构业务能力参差不齐，成为引发供应商抓住把柄发起投诉的主要因素。强化代理机构业务培训，改革当前单一的“培训拿证搞代理”的做法，发挥市县级财政职能作用，紧密结合实际，按照缺什么补什么的原则，开展各种“短、小、快、准”培训活动，尽快解决代理机构业务能力参差不齐跟不上经济发展政策步伐的问题。建立年度考核公示制度，以年度代理量和被投诉次数在总代理量中的占比为指标，采取网上公示办法，让采购人一目了然掌握代理机构的代理能力，实现代理机构的优胜劣汰。
建立法律顾问工作体系解决定性难问题。实现在法律框架下对投诉案件的准确定性，离不开专业法律专家力量的支持，通过聘请高级别律师作为处理投诉的法律顾问，是保证每项投诉处理合法合规的有效办法。首先，要实行统一的部门负责制，把由各部门与律师自行签约改由法规部门统一牵头负责的办法，加强对签约律师的归口管理，避免多头重复签约的问题；其次，要建立明确的责任体系，由牵头部门负责，明确签约律师工作职责及其需要承担的责任和义务，防止有约无责问题发生；最后，要落实规范的工作机制，制定签约律师参与投诉处理的工作方法和工作要求，理清工作边界，明确具体职责。比如，作出投诉处理裁定前法律顾问审核职责，遇到法律问题法律顾问支招解惑职责等等，确保在问题定性中发挥应有作用。
强化采购人主体责任解决追责难的问题。采购人、代理机构、供应商、评审专家四方面当事人合唱一台戏的现行政府采购模式，其结果是主体责任不清，相互推诿扯皮，出了问题各不负责，很难追究具体责任人的责任。如何防止“四个和尚没水喝”的怪圈，就是要紧密结合当前政府采购改革进程，按照“谁采购、谁负责”的原则，推进落实采购人主体责任，由采购人负责建立完善的政府采购内控管理制度，规范本单位政府采购工作的组织领导、职责分工、内部决策、流程规范、技术保障、运行监督等，加强采购方式选择、评审专家选取、采购人代表委派、采购合同签订、履约验收等关键环节的风险管控，切实做到出了问题板子打到个人头上，确保政府采购透明、高效，公平、公正。
（作者单位：江苏省南京市财政局政府采购处）
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