原创 | ”山重水复疑无路，柳暗花明又一村“初解《National Energy Guarantee》
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本篇共3691字｜预计阅读时长5分钟
笔者按
略识中国历史的人，都知道我们天朝有一种祖上传下来的制度叫做“保甲法“。据说是源自王安石变法，但是类似的政治智慧在更早的春秋、战国和秦代都早有应用。
“保甲“的核心，就是将一方民众用“结保”的方式组织起来，然后挑选其中最富庶的“大户”作为“保长”，作为重点“监管”的对象。对其制定明确的业绩考核指标和问责制度，一旦出了问题，唯保长是问。于是，中央政府便可以将维护地方治安、摊捐筹饷、甚至练兵战备的责任，落实到“保”；而各地的“保长”，为了各自的财富和身家性命，也必定是兢兢业业，拼死效力。
阅读导航
一、Finkel Review之后
二、NEG 出台
三、NEG新政概要
四、澄清一个误解
五、NEG新政深度解析——优势 VS 劣势
六、笔者结语
一
Finkel Review之后
今年上半年澳大利亚电力行业的一件大事，就是6月9日澳大利亚首席科学家Alan Finkel博士发布了其奉旨耗时数月、并广泛征询了业界意见反馈撰写而成的《Independent Review into the Future Security of the National Electricity Market》（业界称其为”Finkel Review”）的最终版。
该报告是澳大利亚自上世纪90年代启动电力市场改革、并在本世纪初初步完成以后，由政府发起的、对整个国家电力市场(NEM)的一次比较全面的复核，颇具划时代的战略意义。一时间，澳大利亚各大媒体密集报道、分析文章层出不穷。
该报告中，Alan Finkel博士提出的50条建议中，最受关注的一条即为制订更长效的清洁能源目标（Clean Energy Target）。
笔者6月撰写的文章《疾在腠理，不治将深》——读 《国家电力市场未来安全性独立复核报告》(“Finkel Review”)，对这一政策建议的执行持悲观态度。果不其然，在后来的政府表态中，谭宝政府表示采纳49 建议，唯独没有采纳CET这一建议。
之后，澳大利亚经历了Hazel woods 关闭带来的震荡，以及总理Turnbull本人与AGL CEO Andy Vesey关于是否关闭Liddell 电厂的拉锯式口水战（占据AFR头条长达一星期之久）。对于未来清洁能源政策的走向，一时看不出任何头绪。
二
NEG 出台
当时间进入10月，正当人们对特恩布尔政府在能源政策方面的碌碌无为而失望时，突然间，特恩布尔政府石破天惊地祭出一个大杀器：“National Energy Guarantee (NEG)”。
这一据说是顶级能源政策专家设计的制度，事先没有经过任何consultation（征求意见）的程序，也没有经过模型论证、更没有详细的数据支持；甚至连Finkel博士本人都表示完全不知情，很震惊。——足可见政府推出此项政策动议的匆忙程度。
这情形，多么像一条被逼入死胡同的狗，情急之下，突然张嘴一吠，吐出一根像象牙一样的东西。以至于在第一时间，整个业界都有点懵。大家搞不清楚这东西究竟是不是一根真的象牙。
在经历了最初的几天的震惊和错愕之后，在过去的两周里，有几位逐渐缓过神来的电力/清洁源界的大佬，陆续表达了对NEG的支持，反映了清洁能源业界对于如金子一样珍贵的“政策确定性”的向往。明确表态的支持者包括：WINDLAB, Genesis, Infigen等。
从“震惊”之中苏醒的Finkel博士，也迅速加入了背书者的行列。——笔者不得不佩服，看来要做到澳大利亚“首席科学家”，除了知识技术过硬，还需要敏锐的政治觉悟和灵活应变的情商。
三
NEG新政概要
澳大利亚政府于10月17日公布了备受期待的国家电力市场（National Electricity Market）计划。拟议的政策被称为国家能源担保政策（以下简称NEG）。
该政策将强制电力零售商确保足够可靠的可调度、及低排放的电力以满足本国能源目标。虽然目前仍处于制订初期，但这个概念是的轮廓以及比较清晰：
国家能源担保（NEG）政策由澳大利亚能源安全委员会提出，旨在为澳大利亚最大的电力网络——国家电力市场(NEM)提供长期、全面的指导政策。
该政策的核心目标，可以用两个词概括：可靠性目标（Reliability）、减排目标(Emission)。
该政策的实施方式，是通过对“电力零售商”这个群体制定监管目标，而最终作用于整个电力系统。这个就是文章开头所说的“保甲”，而电力零售商，即充当了“保长”的角色。
政府主要针对电力零售商制定“可靠性监管标准”和“减排标准”，如果电力零售商无法达到这两个标准，将面临非常严重的处罚。
而如何实现这两个标准，则需要电力零售商发挥主观能动性，或者自己拥有搭配适当、符合标准的上游发电资产；或者通过与上游发电企业签订长期购电协议(PPA)等方式来锁定可以满足上述两项监管标准的上游发电资产；或者，零售商之间，还可以通过协议的方式，取长补短。
NEG计划与能源市场的整合、强大的合规激励以及取消所有以能源系统去碳化的明显价格信号所表现的政治意义值得注意。
“彼之砒霜，吾之蜜糖”，可以说，NEG计划规避了对澳洲政坛来说较为难以接受的一系列特征，它很可能结束澳大利亚多年来被政坛反复提及的环境与能源之战。
四
澄清一个误解
NEG推出以来，颇有几个朋友向我咨询：当前的RET政策是否被“废除”了。——看来这个误解还是颇为普遍的。
可以肯定地说，当前的RET政策不会被废除，会继续按照当初立法的内容，在2020年达到既定的目标，然后在2030年终止。只不过，在新的NEG框架之下，政府将不会再讨论延长RET的年限，或者再设定新的、更高的RET目标。
简单说，在新的NEG框架之下，RET政策将在2030年“寿终正寝”。
五
NEG新政深度解析——优势 VS 劣势
NEG的核心是监管干预。它将试图限制对排放密集型发电的需求，并规定对可调度和低排放发电的需求。这就给现有的现货和合约市场内部化的系统运行带来了新的制约。如果试行有效，它很有可能供全球清洁能源决策者借鉴的一个新模板。
NEG实现减排目标和确保可靠性的机会很大，主要是因为它与当前的能源市场很“接地气”，以及对不合规（市场注销）的严厉惩罚。后一点是监管措施的最大优点之一。但缺点是可能成本较高，而且因其内在化而难以检验。笔者预测该项新政最大风险在于可能无法完全扩展更深层次的排放目标；另外，技术风险也可能会继续阻碍投资。
NEG新政优势
政治上可被保守派接受
NEG的关键特征是它已经被执政联盟的保守派所接受。这是所有其他政策从排放交易（emissions trading），碳税（carbon taxes）到再生能源计划（renewable certificate schemes）都缺乏的一个特征。反对党工党尚未宣布对该计划的立场，但鉴于其可能具有环保效力，这可能是多年来实现电力行业减排的两党政策（和机制）的最佳机会。
政治生命力可能相对持久
NEG新政需要通过对国家电力法和澳大利亚能源市场协议进行修改和补充来实施；这些协议由COAG立法，而COAG不受任何一个政府的控制（因为它是所有州政府和联邦政府的集合）也就是说，新政一旦确立，就很难再被推翻。但是，由于最初需要各州政府协商才能确立，所以，用“万事开头难”来形容NEG新政，也是再合适不过。
将能源政策设置去政治化
一旦COAG作出高级别的政策改变，NEG将由各澳大利亚的法定能源市场机构设计、实施、推行以及监督，这些机构包括：澳大利亚能源市场经营者（AEMO），澳大利亚能源公司市场委员会（AEMC）和澳大利亚能源监管机构（AER）等。
而这些机构是技术性的机构，受到政治干涉非常小，这将有助于将能源政策背景置于政治舞台之外。这也意味着这些机构可以合力不断完善框架，以达到高水平的目标。不过，减排目标本身仍然是由联邦议会立法，所以仍然是政治性的。
新政目标实现几率大
如果在详细设计中没有大的漏洞，并严格执行激励措施，NEG达成目标的机率相对较大。鉴于违规风险如此严峻，能源零售商也将普遍提高董事会对生产经营排放和可靠性要求，从而渗透其所有的决策过程中。
排放限制与能源市场结合
由于强大的激励措施，排放目标将成为所有能源零售商的关键运行约束条件。由此以来，发电厂也会受到影响。
技术中立
NEG将所有关于如何达成排放和可靠性目标的相关决定都留给能源零售商，因此技术中立。唯一可能的鉴别环节就是AEMC可靠性专家组选择接受的可调度发电源的类型。
与纯能源市场合作，避免分歧
NEG将排放和可靠性约束纳入当前纯能源市场设计和与之合作的合同市场。虽然它提高了合同市场的作用，但它避免了创造另一个辅助市场（例如可再生能源证书或能力支付），这些市场往往会分散收入（有时候甚至出现相互冲突），从而扭曲纯能源市场并导致效率低下。
将能源消减成本与排放抵消价格联系起来
如果允许能源零售商通过购买碳补偿（emissions offset）来遵守其排放强度标准，则应将能源市场的减排成本与更广泛的经济中的排放补偿成本联系起来，以更好的增加经济效益。
NEG新政劣势
缺乏透明度和价格发现
依赖市场外合同，缺乏碳和可调度容量的明确价格，降低了透明度，阻碍了买卖双方的价格发现。澳大利亚的能源合同市场是不透明的（特别是对于长期的PPA，没有任何信息是公开的）。这使得参与者很难知道现行的市场价格是多少，并增加了大型企业和在职者所具有的信息不对称和战略优势。可能的补救措施是强制注册和向监管机构公开披露PPA。这将是一个普遍有利的发展，但可能会受到在职者激烈的抵制。
可能会减少竞争进一步增强三大零售商的垄断优势
由于上述因素以及小型零售商普遍缺乏提供可贷款购电协议的信誉，NEG可以增加老牌企业的市场力量，增加垂直整合的动力，降低透明度、增加市场准入难度。 NEM能源零售目前由少数大型垂直整合公司主导，即AGL的“三巨头”，Origin Energy和EnergyAustralia。这些实体已经在零售市场拥有了相当大的权力，这是因为在位和纵向一体化的好处，这使得他们能够获得高利润，损害了客户的利益。
成本可能更高
由于缺乏明确的价格信号、市场的透明和开放程度，以及潜在的竞争压力，这个计划可能会导致零售电价飙高。
导致对AEMO需求预测的依赖程度增加
排放和可靠性目标都需要以AEMO的需求预测为基础 ， 峰值需求预测将定义满足可靠性保证所需的可调度容量，并且能源生成将定义排放上限或每个零售商的强度目标。这也就意味着零售商并不能根据自己的需求相应地进行投资。鉴于AEMO的需求预测在过去已经被证明是非常错误的，所以存在很大的误差风险。
可能会扼杀现货市场
具有市场外可靠性或排放保证合同的发电资产将更少地依靠现货市场价格来获得收入（取决于这些合同的价值），并且需要低价投标市场确保派遣。因此，随着新一代电力价值开始向双边合同转移，预计新电产品的批发电价将会下降。这本身并不是一个问题，但投资者可能会在整个资产运营期间更加关注商家的风险，增加潜在未承包投资的风险（和成本）。
新政具有不可扩展性
NEG的排放强度目标将与联邦政府的国家减排目标相一致，因此如果国家目标被修改，则NEG也会相应地进行调整。但是，这个机制可能对更进一步的减排目标调控无效；其原因就在于NEG不会对高排放采取任何惩罚措施。
长期碳排放风险仍然存在
由于NEG依靠联邦议会来确定排放轨迹，市场可能仍然缺乏长期的去碳化途径来重振投资。目前，澳大利亚仅有一个“2030年减排目标”。
由于未来发展走向的不确定性，能源零售商目前签订的合约年限不太可能超过2030年。也就是说，从2019年的NEG出台时间算起，合同期限最长也就只有11年。
技术风险依然存在
目前新一代投资的重大障碍是由于技术变革步伐加快，今天的投资决策也许会在短期内将被新技术所淘汰。例如，燃气发电站的潜在投资者担心电池技术可能使其在很大程度上被淘汰，或者损害其收入。NEG并没有提出减轻投资者所面临此种风险的有效方案。
六
笔者结语
关于这一政策对于澳大利亚清洁能源行业的影响，可能是十分深远的，但现在预言其是否成功尚为时过早，须等政策的细节出来之后，方可予以进一步评估。政策实施，亦需要时间和实践的检验。
但是，经过过去两周的回味，笔者现在也倾向于认为，虽然NEG政策有其缺点，但是不失为一个值得起推敲的政策。援用澳洲本地媒体的一个形容词汇：
Elegant adj. 高雅的，优雅的；讲究的；简炼的；
这个匆匆推出的NEG，其实是建立在一条几乎接近共识的基本假设之上，即在2030年之前，清洁能源的边际发电成本(Levelized cost)必将降低到一个可以与火电竞争的水平。
此外， NEG政策还具备一个非常珍贵的特性，就是“温和圆融”。该政策避开了“补贴”、“碳税/碳交易”等等容易引起能源保守派反对的政策话语，而将两大目标通过电力零售商，变成整个电力行业的一个“内生”的目标。
综上两个原因，笔者预测，NEG很可能会最终获得工党的支持，并通过立法，成为澳大利亚电力行业的“新共识、新规则”。
让我们拭目以待。
作者简介
李 猷 Rhyson Li
2001年毕业于中央财经大学财政系，经济学学士。2001年至2010年十年间任职于普华永道(PwC) 北京(8年) 及 PwC英国(2年)。十年中，Rhyson专注于电力、能源和基础设施行业的审计、会计、融资和财务管理。2008及2009年，Rhyson为中国最大上市发电公司华能国际及大唐发电的签字注册会计师。离职普华永道前，Rhyson任审计部高级经理。2010年以后，Rhyson历任美国纽交所主板上市公司“中华水电公司”首席财务官；大唐发电澳洲子公司“中澳能源集团” 首席财务官等职。2014年以来，Rhyson主要担任澳大利亚地产集团Aqualand Property财务总监。Rhyson是中国注册会计师(CPA)，澳大利亚注册会计师(CPA)。
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