【灼见】关于监察委与检察院对接移送案件存在几个问题的探讨
一、关于对接部门的问题
目前，省级及以下纪检监察体制改革（试点）工作已全部完成。监察委成立后，监察机关调查职务犯罪终结向检察机关移送案件，一般是由监察委案件监督管理室（简称：案管室）负责对接同级检察院案件管理中心（简称：案管中心），同时由各办案纪检监察室负责同志或者承办人陪同配合介绍案情、展示调查中收集到的涉嫌职务犯罪的相关证据及提出移送起诉意见等。对接时监察委案管室出具“商请检察机关提前介入函”，由检察院派人介入熟悉案情。实际运行中，监察委案管室对应的是检察院案管中心，再由其案管中心请示商定审查起诉部门派人介入。
存在的问题是：检察院案管中心协调本单位起诉部门绝非“信手掂来”从容淡定，其案管中心的管理职能相比监察委案管室的监督和管理职能难言“相提并论”。据了解，检察机关案管中心与公诉部门一般不是同一个分管领导，而监察委案管室这个重要部门一般由单位主要负责同志或常务负责同志亲自主抓、主管，因此监察委案管室监督和管理职能突显“双责并重”，领导重视程度高。
这次监察体制改革，山东省监察委给案管室批配了27个编制，全部到位。市一级监察委案管室也基本配足配强配齐了6个以上编制人员，前所未有；而检察院案管中心的监督职能相对较弱，监管职能无法发挥到淋漓尽致。因此，其协调沟通公诉部门时而出现“中梗阻”、“节奏慢”等力度小、效率低等情况在所难免，说明检察机关内部处（科）室衔接不够有力，协调不够通茬。
实践中监察委案管室发出“商请提前介入函”后，出现“请函发出去，来谁难商量”的尴尬局面已不足为奇，导致案件办理移交前“提前介入”效率不高、移速不快、沟通不畅、协调不力。主要原因是监察委刚成立，对接制度等相关规定出台不及时或规定不一致，缺乏规范统一的顶层制度设计。
据了解,为方便对接，山东省西部一市级检察院率先成立了全省第一个“职务犯罪对接部”，专门与监察委调查终结的职务犯罪案件移交移送对口对接、协调沟通。目前看效果比较明显。设立一个专门的部门专司其职，效率大大提高，沟通“一路风顺”。但因成立时间短，还有诸多工作要做，运行中还需要不断探索、完善。比如，对检察机关设立“对接部”的职能定位、编制人数、制度规定、运行机制、对接程序等，特别是职责权限“权力清单”和“负面清单”都需要尽快明确界定，在实践中逐步统一标准，形成规范性制度，以便于操作可行，利于推动“对接”工作提质增效顺利开展。
二、关于移送起诉意见中应否提出逮捕措施建议的问题
有检察机关人士提出，职务犯罪留置案件调查终结移送起诉时，监察委解除留置措施的同时要提出检察机关采取逮捕刑事强制措施的建议。我们认为，此要求有必要，但不是“必须”，应明确：“监察机关可以提出，而不是应当提出采取逮捕强制措施”的建议。
因为在对案件当事人采取刑事强制措施的具体决定上，依据《山东省检察机关与监察机关办理职务犯罪案件衔接工作办法（试行）》第七条：“检察机关受理案件后，对监察机关已采取留置措施的犯罪嫌疑人，在受理案件十日内审查决定是否采取强制措施及采取何种强制措施；对未采取留置措施的犯罪嫌疑人，及时决定是否采取强制措施及采取何种强制措施。”之规定，检察机关具有批准决定权，只有监察委认为有必要采取留置措施转为刑事逮捕措施的案件，在正式移送意见书中才可以提出；但是具体批不批捕仍由检察机关作出决定。
监察委一般情况下不宜提出逮捕建议，因为即便是检察机关批准逮捕，但随着案情的发展，检察机关依然可以依法变更为取保候审或监视居住等其他刑事强制措施，那是司法机关之责之权，而非监察委之务之要。
三、关于“提前介入”的问题
监察委调查职务犯罪案件即将结束时，有两个“提前介入”，一个是“申请审理提前介入”，另一个是“商请检察机关提前介入”。
关于“申请审理提前介入”，有的监察委审理部门规定对涉嫌职务犯罪案件移交审理，要求案件承办部门“提前25天”申请审理室“提前介入”，不申请审理室“提前介入”，审理室不接收正式“移送审理”，也就是说“提前介入”成了案件正式移送审理之前的必经程序。
我们认为，此做法欠妥。
正常条件下应该理解为，凡涉嫌职务犯罪案件“提前25天”申请审理室提前介入，是为了避免在案件调查采取留置措施期间留置时间过长，比如，三个月的法定留置期限即将期满或延长留置期限未被批准，移送审理室阅卷审核案件的时间过于紧张仓促，而规定的“提前介入”必要“提前”的最低期限时间要求。一般而言，“审理提前介入”的要义是为了让审理人员有充足的时间了解掌握案情、审核证据和形式要件，提出补证建议进而拟定审理意见和移送审查起诉意见等要素，没有充足或一定的时间难以保证做到对案情的准确把握和提出合理的处理建议和意见。
《山东省纪检监察机关监督执纪监察工作办法（试行）》第六十六条第三款对此亦有明确规定：“对于重大、复杂、疑难案件，承办部门已经查清主要违纪或者职务违法、涉嫌职务犯罪事实并提出倾向性意见的；对违纪或者职务违法、涉嫌职务犯罪行为性质认定分歧较大的，由承办部门提请案件审理部门提前介入审理，经纪检监察相关负责人批准后实施。提前介入审理反馈意见不作为案件审理部门的最终意见，审查（调查）工作结束后按规定程序移送审理。”
据此，对于重大、复杂、疑难及有分歧意见的案件规定最低时间期限“提前介入”是很有必要且必须的。但是对于案情比较单一、相对并不复杂的职务犯罪案件，或者留置时间较短的案件，我们认为直接移送审理应是可行的，没必要硬把“审理提前介入”作为职务犯罪案件正式移送审理接收的“必经环节”。硬性设置为“必经程序”，与兼顾“效率原则”及工作实际不相统一。
关于第二个“商请检察机关提前介入”，规定的期限是“提前10天”，同样也是担心留置期限即将用尽，不“提前介入”不利熟悉案情。
公诉部门“提前介入”快速把握案情、审核证据和证明力及定性依据是否准确，连同包括留置解除正式移送检察机关审查起诉后如何采取刑事强制措施都很有必要，这应属基于“质量”、“效率”等多重考虑的必要性选择，但该规定是不是应定位于“必经程序”，我们认为答案应该是肯定的。
因为监察机关和检察机关毕竟是两个机关，一个是政治机关，而另一个属于司法机关，两个机关在案件对接、正式移送审查起诉前须有必要的时间沟通协调、达成共识。一般情况下简单、单一的职务犯罪案件可考虑移送审理的同时商请检察院提前介入，“商请提前介入”的时间规定最迟应限于“留置期满前10天”，即“提前10天”发出商请；对短期的留置案件，规定在“商请检察机关提前介入函”发出后，明确检察机关在2日内派人介入为宜。
四、关于监察委移送起诉案件的管辖问题
监察委调查终结后，认为犯罪事实清楚，依法应追究刑事责任的案件，应当起草移送起诉意见书，移送检察机关审查起诉。根据两高《关于贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》大幅提高犯罪金额标准后，由中级法院管辖的一审应判处无期徒刑以上的犯罪案件数量大为减少，很多案件按照干部管理权限由上级监察委办理的职务犯罪案件需要移送到基层检察院提起公诉至相应基层法院一审。
这就涉及到不同层级监察委和检察院如何对接案件、谁来管辖的问题。
我们认为，上级监察委办结的案件依照刑事诉讼法的规定最终应交由下级检察机关提起公诉的，比较可行且便捷的做法是直接将有关决定、调查终结报告、案卷材料、所有证据、移送起诉意见书等相关材料，全部交由行为人犯罪发生地或户籍所在地、单位所在地等刑诉法规定有管辖权的基层检察院所在地的下级基层监察委，由该下级监察委按照上级移送起诉意见书进行适当内容转换后，移送同级检察院审查起诉，并按照程序与同级法院沟通移送审判。下级监察委认为上级监察委决定有误的，可以提请上级监察委进行复议，上级监察委改变决定的，可以指定管辖交由另一个下级监察委按程序办理执行；维持原决定的，下级监察委应当按要求继续执行。