基于“两山”理论的流域治理市场化探索与规划实践——以《永定河综合治理与生态修复实施方案》为例
本期主题：西部生态脆弱地区规划探索
[主持人语]西部地区由于复杂的地质条件及存在严重的土地荒漠化、水土流失等问题，具有显著的生态脆弱性特征。该特征使西部地区的规划编制工作面临严峻的挑战。故本期“专题研究”以“西部生态脆弱地区规划探索”为主题，围绕新时期西部城市的功能定位，流域视角下“两山”转化的方式和途径，复杂地理条件下城市空间的规划应对，以及生态优先理念下的国土空间规划编制技术方法体系进行讨论，探索西部地区生态环境与城市协调发展的路径。
[主持人简介]
李铭，博士，高级规划师，中规院 (北京) 规划设计有限公司规划设计三所所长、西北地区高质量发展研究中心主任。
本文为专栏第二篇，文章以永定河流域治理和生态修复项目为例，该项目采用“投资主体一体化带动流域治理一体化”的新模式，支撑实施方案的落实，为应对企业等流域治理新主体和资金平衡的新要求，在实施方案编制过程中以“两山”理论为指导，制定了“资源—资产—资本”转化思路和技术路径，确定了“价值评估—项目遴选—运营模式—合作机制—利益调配—配套政策”的全流程设计方法，探索了生态资源向生态资产转化的多种方式，为国内生态修复类规划积极应对市场化要求、有效提升规划实施性总结探索新经验。
专栏系列文章刊载于《规划师》杂志2021年第8期，欢迎分享。
作者简介：
徐有钢，硕士，高级规划师，现任职于中规院 ( 北京 ) 规划设计有限公司三所
万 超，硕士，高级工程师，现任职于永定河流域投资有限公司前期部
引言
国内流域治理行动从 20 世纪末开始逐渐展开，主要经历了 70 年代的以河流和湖泊治污为重点的水系治理，以及80年代的以水土保持为主的小流域治理阶段。新时期，随着生态文明建设对流域治理工作要求的提升，流域综合治理向着“项目综合化、要素系统化、范围扩大化”转变。流域治理内容不再局限于传统点状水利工程 (如水土保持) 或线状工程 ( 如中小河流治理 )，而是强调综合“上下游、干支流、左右岸”的流域空间整体治理思路，包括统筹“山水林田湖草”的治理等，同时强调了水土资源的开发、利用、保护与合理配置，治理内容还涉及国土、水利、农业、环境和文化旅游等相关领域。从整体上看，流域治理工作具有持续性、系统性、复杂性的特点。
随着治理要求的提升，流域综合治理投资规模逐年扩大。据有关机构统计，现阶段每公里河流治理费用约5000万～8000万元。基于水的公共产品属性，流域治理类项目多属于公益或准公益性质，投入的资金主要来自政府财政资金，这造成了地方政府财政负担过重。
近些年，在投资缺口大、财政投入有限的现实背景下，我国开始逐步引入市场机制开展流域综合治理工作，如在某个项目和部分河段治理中引入社会资本，采用包括 PPP 模式在内的多种方式开展合作，其本质仍然是政府购买服务，只是通过PPP合同拉长了支付周期。
由于缺乏统一的流域治理市场主体，沿全流域制定的源头管控、产业调整升级和水体综合治理的系统解决方案无法产生长期的、稳定的、良好的整体流域治理效果。同时，由于政府主导的治理模式对市场的激励作用不足，没有形成生态资源价值转化的有效渠道和相应的生态产业体系，如农业、加工业、休闲旅游和康养体育等产业价值链，“绿水青山向金山银山”转化的效益不高，对地方发展带动效应不明显。
可以看出，如何吸引社会资本加入流域综合治理和生态修复工作，构建治理与发展协同路径，已经成为新时期流域治理亟待解决的问题，这也是支撑流域生态环境品质持续提升的核心命题。党中央在《生态文明体制改革总体方案》中提出“构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系”，以及“加快建立以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系”，为我国流域综合治理和生态修复市场化指明了方向。特别是在“两山”理论指导下，应站在全流域治理系统化、整体化的高度，对流域治理的市场化模式进行机制创新，强调“两手发力”，充分发挥政府和市场的协同作用，调动社会资源来共同参与治理工作。
#01
以企业为主导的流域协同治理机制特点
1.1 治理新主体的多种角色
以企业为主导的流域协同治理机制是面向市场化运作，以公司为平台，提高流域治理中社会资本的参与程度，并将流域内公共政策与市场化手段相结合的运行机制。企业将承担治理工程的实施者、资产所有者和资源经营管理者三重角色，并被赋予工程实施、投融资运作、统筹综合治理修复资金、统一管理运营流域相关工程和资产，以及进行相关资源利用与开发等职责。
1.2 资金平衡是核心目标
流域综合治理和生态修复工程可获得一定比例的中央投资补助，其余资金由企业通过市场化方式筹措解决。企业可通过沿线土地开发、水资源运营费用、生态补偿，以及生态资源使用权交易和相关产业经营等方式获得收益，用以平衡流域治理的资金，总体上实现从建设期到运营期治理资金的动态平衡。同时，企业除了要确保治理工程项目实施之外，还需加强流域治理过程中资源开发、资本运作及资金管理等各个方面的有效衔接。
1.3 资源价值转化带动多方共赢
企业获得特许，经营流域内的有关资产，是资金平衡的重要方式。这种方式的核心是挖掘流域内生态产品的服务价值，以资源价值提升与兑现为抓手，找到公司的赢利模式，探索一条“绿水青山向金山银山”转化的路径。要充分发挥各地资源的优势，突破行政区障碍，促进流域上下游的产业、资金、信息和人才等要素的自由流动，带动流域内经济社会发展的转型升级，构建流域内生态共治、经济共兴、文化共荣的流域协同发展利益共同体和责任共同体 (图1)
#02
市场化流域治理实施方案编制思路与技术路线
2.1 编制思路
· 准确匹配生态治理与资产增值关系
为保障治理过程中各个阶段资金链的衔接，市场化流域治理的实施方案要确定“反哺”流域治理资金的项目，通过资源的市场化运作获得收益，平衡资金。为应对这个问题，可以将一级政府，即区县作为资金平衡单元，制定“资源摸底—资产运营—资金测算”的技术方法。在生态治理类项目库之外，以土地资源和生态资源开发经营为重点，建立资金平衡类项目库，实现流域治理项目外生资源价值的资产化，而后将资产收益内化为流域投资公司现金流，并最终形成公司积累资本的路径 (图2)。后续通过明晰时间表、路线图和责任单位等，实现资金平衡类项目与生态治理类项目时序和空间的匹配。
· 明晰政企合作机制
在探索和实践各类生态与土地资源盈利方式的基础上，还需建立企业与各级政府部门、各类资源所有者之间的合作机制。首先，强调政府层面的流域治理领导小组发挥自上而下的统筹协调作用；其次，充分利用公司平台，搭建政企项目实施联合体，在双方充分沟通协商的基础上，将资金平衡类项目纳入政府规划和年度建设计划；最后，根据项目类型，制定不同的政企合作模式，保障双方的诉求和利益。
· 补偿机制和政策体系的设计
由于生态治理类项目前期资金投入巨大，企业无法再将大量资金提供给资金平衡类项目，因此通过政策创新保持一定规模的稳定收益至关重要。尤其是从社会资本参与资源开发并合法获益的角度看，为公司制定一套合理的补偿机制和配套政策，是市场化流域治理制定配套政策的突破方向。
2.2 技术路线
· 以资源调查和价值评价为基础，明确利用方向和盈利模式
对于流域内资源开发面临的市场风险，必须在前期开展相关资源开发价值的评估和预判工作。预判流域内土地、农业、林业、文化旅游和绿色能源等各类资源的利用方向和资产转化方式 ( 表 1)，并优先对已列入政府专项规划的各类资源开发类项目进行评估和预判。在此基础上，制定各类资源的开发模式，包括指标交易、专项资金奖补、产品收益和股权投资收益等方式。然后筛选出符合政策、合法合规、操作程序清晰的资源要素，这是后期资金平衡类项目策划的重要前提。
· 探索资产转化方式，强化项目谋划，理清权益边界和明确责权分工
在实现地方发展目标和促进沿线资源高质量发展方面，应先制定符合政企双方发展诉求的总体目标，并落实到土地资源、生态资源和旅游资源等资源的利用上，细化到具体任务中，最后统一整合到生态治理类和资金平衡类两大项目库内，并进行时序和空间位置的匹配。围绕项目库，明确各类资源资产的权益边界和产权主体，依法依规进行确权登记、签订转让合同，以保障参与治理的企业的合法权益。在实施层面，确定地方各级政府为责任主体，企业为实施主体，共同推进项目实施并接受考核，形成稳定、清晰的政企合作机制。
· 以“谋运营、测资金、定政策”为抓手，构建资本化运行机制
根据近期实施项目的资源开发特点，明确项目的操作模式和运营流程，并初步匡算资金测算方案。根据资源开发和收益获取方式，加强地方政府和社会资本的合作，重点关注项目运作的关键条件并规避潜在的风险，“量身定制”不同生态资源价值的转化路径。同时，应充分利用政策工具，以流域自然资产增值和转化为核心目标，创新制定支撑资产转化的各类配套政策。
#03
永定河综合治理与生态修复实施方案
永定河是北京的“母亲河”，是海河流域七大水系之一，其绵延近 800 km，流经内蒙古、山西、河北、北京和天津 5个省 ( 自治区、直辖市 )，是京津冀地区重要的生态廊道、水源涵养区和生态屏障。总面积约 4.7 万平方公里的永定河流域也是华北地区脱贫攻坚、城乡统筹、产业转型和城市功能提升的重点区域。20 世纪 60 年代以来，随着永定河流域开发建设强度的日益增大，河道生态系统退化、水资源过度开采、河道干涸断流、水质污染严重及部分河道堤防存在安全隐患等问题逐渐凸显。
2015年，《京津冀协同发展规划纲要》对包括永定河在内的“六河五湖” 提出生态治理与修复要求，永定河治理成为京津冀协同发展在生态领域率先实现突破的着力点。2016 年 12 月，国家发展改革委、水利部和国家林业局联合印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》，提出了“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”的治理目标，确定了河道综合整治、水量配置、农业节水与种植结构调整等七大类近 80 项工程，投资估算约 370 亿元。
开始于 2016 年的永定河生态修复和综合治理工程，在政企合作开展流域协同机制方面取得了重大突破。本着“共同投入、共同受益”的原则，流域治理工程首次采取了“投资主体一体化带动流域治理一体化”的新模式，构建了统一的流域治理投资平台和市场化运作机制。由沿线的山西省、河北省、北京市、天津市政府与中交集团共同出资，以股权合作的形式组建了流域治理市场化运作的平台公司 ( 图 3)，即永定河流域投资有限公司 ( 以下简称“流域公司”)。这种模式是保障流域治理资金持续投入，实现永定河持续治理的关键之举，也是国内在流域治理和生态修复领域中，以整个流域为尺度，以一个公司为主体，引入市场化机制的重大制度探索和创新，是“两山”理论在流域治理中的具体实践，具有十分重要的示范意义。
经过近些年持续的投入和工程建设，2020 年 5 月，随着北京—廊坊段 25 年来首次通水，永定河实现了全线通水、恢复了往日的生机。永定河治理成效斐然离不开各项治理工程的整体统筹和有序推进，以及新技术和新方法的运用，市场化为主导、一体化的上下游协同治理机制是其背后“看不见”的推手和重要支撑，在永定河流域治理过程中发挥着至关重要的作用。其中，《永定河综合治理和生态修复实施方案》(以下简称《实施方案》) 在促进生态资源价值转化和构建以企业为平台的流域协同治理机制 2 个层面进行了创新性的探索和实践。
3.1 全流域资源价值的系统识别
流域公司的合作框架明确了未来公司将通过水量交易、政府购买服务、土地综合开发和生态资源经营等方式，实现流域治理资金的平衡。因此，《实施方案》重点对流域内水资源、土地资源、农业资源、林业资源和绿色能源进行梳理和价值分析，提出要制定涉及资源开发的相关专项规划，以及促进资源开发的配套优惠政策等。同时，为提高地方政府参与的积极性和支撑力度，《实施方案》强调资源开发“在地化”的效益转化，关注资源开发对沿线健康养老、文化旅游和体育休闲等各类生态型产业的促进作用。
《实施方案》站在流域资源整体开发角度，结合资源分布，提出“两屏、 三带、四集群”的总体资源统筹开发格局，为流域公司谋划远期项目及其长远发展明确了方向。在“两屏、三带、四集群”格局中，“两屏”指北部防沙林地生态屏障和南部水源涵养生态屏障；“三带”指北部新型城镇与绿色产业发展带、中部桑干河现代农业发展带及南部山前旅游发展带。“四集群”指沿永定河及主要支流建设 4 处重要滨水功能和产业集聚地区，包括京南 (含廊坊) 大都市滨水休闲功能集群、环官厅湖文旅康养功能集群、张 (张家口) 宣 (宣化) 万 (万全)城市滨水游憩功能集群、大 (同) 朔 (州)文旅和特色农林功能集群 (图 4)。《实施方案》通过资源价值梳理，形成了流域公司与沿线政府对资源开发的统一认识，也为公司后续联系项目合作运营企业提供了重要指导。
3.2 以实现资产转化为目标的项目策划
《实施方案》确定了“绿色纽带、游憩廊道、千里画卷”的总体目标愿景，并将其落实到“生态治理、土地资源、生态资源利用、文化遗产、数字化管理”5个方面，并进一步将目标细化为 30 余项子任务，最后将这些任务统一整合到生态治理类和资金平衡类项目库中，进行时序和空间位置的匹配。
例如，在土地资源上，根据永定河上下游、左右岸土地资源禀赋的评价，摸清流域内土地资源开发潜力的总体情况，确定流域公司在不同地区参与土地开发和整治的项目类型，分类、分区、分级确定土地资源利用的总体格局。在下游洪泛区，结合河道整治和滞洪区调整，进行河流廊道内及两侧的土地整治；在北京、天津、张家口等重要城市的外围地区，重点参与城市郊野河流游憩廊道的建设；在上游山区，主要参与农用地整治和生态修复类工程。在土地资源总体格局的基础上，策划村镇低效建设用地整理与提质、农用地综合整治、矿山及盐碱地修复、空心村治理和滨河生态廊道建设等不同类型的土地治理和开发类项目 (图5)，并明确流域公司参与不同类型土地治理和开发类项目的收益模式 (表2)。
3.3 项目差异化的政企合作与市场运营机制
根据流域公司投资类型和地方政府发展计划，面向生态治理类和资金平衡类项目库，明晰政企、企业之间的合作模式 (表3)，形成稳定的政企合作机制，并积极争取将资金平衡类项目纳入政府规划和年度建设计划。
在各种合作机制中，应重点关注实现产业项目运作的关键条件及其潜在的风险。例如，在土地类项目中，《实施方案》提出重视以下 4 个方面的工作，以打通土地资源整治到资本形成的转化通道。第一，流域公司应与地方政府就土地整治的空间范围、时序以及目标达成共识；第二，确定一般意义上的委托授权法律关系，保障流域公司参与土地整治项目的权益；第三，结合赋予的政策创新试点职责，争取在土地指标流转方面实现政策突破；第四，在政策保障上，应确保指标交易收入在各级财政预算之间的顺畅流转，政府按约定付费。
重点围绕资金平衡类项目，以区县为单位，明晰项目运营模式和经营边界，为项目运营制定操作手册和流程图 (图6)，为启动投资基金工作提供决策参考。后期各级政府与流域公司陆续签订了“一地一策”的合作框架，明确了项目实施中各方的责权分工及利益分配等内容，为方案实施提供重要保障。
3.4 创新制定资产转化的各类支撑配套政策
《实施方案》以流域自然资产增值和转化为目标，制定资产转化的各类配套政策，包括河流生态廊道及廊道内资源开发政策、特色资源综合开发的保障制度、水资源使用和交易制度、流域治污和排污权交易政策、生态补偿机制、多元化融资机制、实施考核和监督机制 8个方面的配套政策。例如，在划定河流生态廊道及廊道内资源开发政策中，赋予流域公司在生态廊道内的“优先开发、特许经营”方面的权利，鉴于河流生态治理和廊道建设会带动河道两侧土地升值的情况，允许其通过提取一定比例的土地增值收入作为河道治理和生态修复的资金；借鉴国内城市关于绿化隔离地区的管理政策，提出在河流沿线廊道内，可利用一定比例用地进行旅游、休闲、康体和都市农业等产业的开发，给予流域公司优先开发权等相应支撑政策。
#04
结语
以市场化为主导、提升社会资本的参与程度，是我国生态文明建设领域机制创新的重要方向，其核心命题是确定“绿水青山向金山银山”转化的路径，包括如何挖掘高价值的生态资源、如何产出高质量的生态产品及如何实现生态产品的价值兑现等。而在各类企业参与的生态治理项目中，通过资源开发补偿治理资金，明确“资源—资产—资本”的转换方式至关重要，这也是提升社会参与生态治理项目积极性的关键突破点。
永定河流域治理和生态修复项目是国内首次采取以“投资主体一体化带动流域治理一体化”模式的试点工程，《实施方案》对应了企业性质的流域治理新主体，重点解决了“合理匹配生态修复与资源开发资金平衡的关系，明晰政企合作机制，制定补偿机制和配套政策体系”3 个难点，并采取“价值评估—项目遴选—运营模式—合作机制—利益调配—配套政策”的方法，确定了生态资源向生态资产转化的多种方式，为企业等市场化主体参与、主导综合治理和生态修复类项目提供了经验。目前该方案已进入实施阶段，确定的近期资金平衡类项目将陆续进入到实操环节，项目后续的立项、资金测算、运营方式等将受到市场环境、政企合作机制和宏观政策的多重影响，存在一定的变数，项目实施的最后“一公里”仍是一个需要不断调整和探索的过程。
【参考文献】
向上滑动阅览
[1] 郑晓，黄涛珍，冯云飞．基于生态文明的流域治理机制研究 [J]．河海大学学报 ( 哲学社会科学版 )， 2014(4)：37-40，91．
[2] 郑晓，郑垂勇，冯云飞．基于生态文明的流域治理模式与路径研究 [J]．南京社会科学，2014(4)：75-79，101．
[3] 吕婧．引导社会资本参与国土空间生态保护修复的实施路径 [J]．中国土地，2020(10)：35-37．
[4] 方帅．从金融机构视角看金融支持国土整治面临的问题 [J]．中国土地，2020(10)：38-39．
[5] 周妍，张丽佳，翟紫含．生态保护修复市场化的国际经验和我国实践 [J]．中国土地，2020(9)：39-42．
[6] 胡雪丽，陈安，吴波，等．生态修复多元融资机制探索与实践 [N]．中国环境报，2020-10-09．
[7] 梁红雨．永定河流域协同发展中的综合平衡投融资模式构建 [J]．中国水利，2019(22)：60-62．
[8] 王东．永定河流域治理 PPP 模式创新初探 [J]．建筑经济，2020(3)：76-81．
[9] 崔文彦，刘得银，梁舒汀，等．永定河流域水生态环境质量综合评价 [J]．水生态学杂志， 2020(2)：23-28．
[10] 中华人民共和国国家发展和改革委员会，中华人民共和国水利部，中华人民共和国国家林业局．永定河综合治理与生态修复总体方案 [Z]．2016
中规院北京公司西北地区高质量发展研究中心专栏｜绿色、创新与开放：新时代西宁城市功能定位的思考
点击图片 阅读全文
践行“两山”理论 助力流域治理
点击图片 阅读全文
王凯：黄河流域生态保护和高质量发展的初步认识
点击图片 阅读全文