如何处理不动产登记与权籍调查之间的关系?
问 题
在实施不动产统一登记之后，如何处理不动产登记与权籍调查及测绘之间的关系？是不是开展所有的不动产登记都需要进行不动产权籍调查？权属调查与权属审核有哪些区别？权属调查测量和权属审核各自应当由谁完成？当事人负责权籍调查，如何防止造假？农村的不动产登记由谁负责开展权籍调查？
解 析
一、权籍调查是不动产首次登记的基础
权籍调查是不动产统一登记之后出现的新名词。原来分散登记时的地籍调查、房产测量等都属于目前不动产权籍调查的范畴。不动产权籍调查一般包括不动产权属调查和不动产测量。前者主要是获取不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况，后者主要是获取不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况。
为保证已完成不动产登记职责和机构整合的地区能够顺利开展不动产登记工作，确保现有各类不动产权籍调查工作的平稳过渡，实现日常不动产权籍调查的有序运行，国土资源部于2015年3月30日印发了《关于做好不动产权籍调查工作的通知》（国土资发〔2015〕41号，本篇以下简称41号文件），要求以地籍调查为基础，多规程并行，保持调查工作的连续稳定。该文件所附的《不动产权籍调查技术方案（试行）》（本篇以下简称《技术方案》），对调查的内容、技术路线与方法、调查程序等作出了细化规定。
按照41号文件的规定，不动产权籍调查的内容是以宗地、宗海为单位，查清宗地、宗海及其房屋、林木等定着物组成的不动产单元状况，包括宗地信息、宗海信息、房屋（建、构筑物）信息、森林和林木信息等。就土地信息而言，应当查清宗地的权利人、权利类型、权利性质、土地用途、四至、面积等状况。
就房屋等构（建）筑物信息而言，查清房屋权利人、坐落、项目名称、房屋性质、构（建）筑物类型、共有情况、用途、规划用途、幢号、户号、总套数、总层数、所在层数、建筑结构、建成年份、建筑面积、专有建筑面积、分摊建筑面积等内容。针对宗地内的建筑物区分所有权的共有部分，还应查清其权利人、构（建）筑物名称、构（建）筑物数量或者面积、分摊土地面积等。就森林、林木信息而言，应当查清森林与林木的权利人、坐落、造林年度、小地名、林班、小班、面积、起源、主要树种、株数、林种、共有情况等内容。
不动产权籍调查的内容是当事人申请登记时需要提交的材料内容。《不动产登记暂行条例》（本篇以下简称《条例》）第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料……”其中，第三项的内容主要通过不动产权属调查获取，第四项的内容主要通过不动产测量获取。
不动产权籍调查的内容大多是不动产登记簿需要记载的内容。不动产登记是登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。按照《条例》第八条第三款的规定，“不动产登记簿应当记载以下事项：（一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；（二）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况……”其中，第一项和第二项的内容分别通过不动产测量和权属调查获取。
如果没有不动产的权属和自然状况的材料，不动产登记机构将无法登记，也无法将有关事项填写在不动产登记簿上。因此，不动产权籍调查是不动产首次登记的前提和基础。
二、并非所有的不动产登记都需要不动产权籍调查
需要注意的是，不是所有的登记类型都需要调查。权籍调查的目的是获取不动产登记所需的不动产的权利状况和自然状况的证明材料。笔者认为，如果当事人有其他的材料可以证明不动产的权利状况和自然状况，则不需要对该不动产再进行权籍调查。
（一）抵押权、地役权等权利的首次登记不需要不动产权籍调查
对主权利进行首次登记之前，由于登记机构没有需要登记的不动产的权利状况和自然状况信息，需要当事人通过权籍调查提供相关的证明材料。但是，抵押权、地役权等权利的首次登记不需要权籍调查。因为设定抵押权、地役权等权利必须以主权利权属清楚为基础，开展抵押权、地役权等权利的登记必须以主权利已登记为前提。由于主权利登记时，相关的不动产信息在登记簿上已经有明确的记载，在办理抵押权、地役权登记时，登记机构只需要根据抵押合同、地役权合同，在登记簿上加记抵押和地役权的相关信息，对其他信息不需做任何改变，因此，不需要再开展权籍调查。
（二）首次登记之后一般不再需要不动产权籍调查
不动产首次登记之后，相关的信息在不动产登记簿上已有明确的记载，如果宗地的界址没有发生变化，不应当再开展权籍调查。对于这一点，41号文件明确规定：“申请办理不动产转移、变更登记时，如宗地界址等未发生变化的，原有调查结果继续有效。”因此，开展不涉及界址变化的不动产转移登记、变更登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等时，不需要再开展权籍调查。有的地方提出，不开展权籍调查，无法判断界址是否发生变化；还有的地方提出，再调查可以发现之前登记中存在的不规范的地方并借机予以纠正。笔者认为，已经登记的登记结果，如果当事人不提出相应的主张或者异议，就应当视为界址没有变化，无须调查，视为没有问题，登记机构不应当主动去发现错误并予以纠正。因此，对已经登记的，应当坚持以不再调查为原则，以再调查为例外，如当事人提出界址发生变化，申请变更登记、更正登记、异议登记时，可以进行地籍调查。
（三）如果已经有其他证明材料不需要再进行权籍调查
如果当事人提供的证明材料能够证明不动产权利和自然状况，不应当再进行权籍调查。例如，当事人申请国有建设用地使用权的首次登记，如果其提供的出让合同或者划拨决定书中列明了不动产的四至界限及坐标等信息，无须再进行权籍调查。另外，实践中经常出现权籍调查时指界难的问题，笔者认为，并非所有的土地首次登记都必须提供相邻宗地权利人的指界材料。如果相邻宗地已经登记发证的，则没有必要强求相邻宗地的权利人签字指界。相邻宗地已经登记发证，表明双方之间的土地权属界址已经确定，相邻宗地的原指界材料就可以作为本宗地指界的证明。
三、应当区分权属调查与权属审核
权属调查和测量工作由当事人完成，权属审核工作由登记机关承担。
对不动产权籍调查究竟应当由谁完成这一问题，目前很多地方工作人员并不清楚，甚至有一些人认为不动产权籍调查应当由登记机构完成。一直以来，对这一问题都没有理顺。就土地登记而言，按照《土地登记规则》（2008年废止）的规定，地籍调查是土地登记程序之一。土地登记的程序为：申请→地籍调查→权属审核→注册登记→颁发或更换证书。其中，地籍调查是土地登记机关的一项重要职责，一直由国土资源主管部门完成，一直到2007年《物权法》颁布之后，《土地登记办法》包括现在的《条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》（本篇以下简称《实施细则》）才改变了此做法；就房屋登记而言，以前房屋测量机构大多隶属房管部门，因此，社会公众认为房屋测量也是行政机关甚至是登记机构的职责。
不动产权籍调查主要由不动产权属调查和不动产测量两部分组成。由于不动产测量的技术性比较强，应当由当事人委托专业技术人员完成，目前对此的争议不大。例如，《北京市不动产权籍调查工作方案（试行）》规定：“不动产未开展过测量，或不动产发生变化需要进行重新测量的，申请人应当委托有资质的测绘单位开展相关不动产测量……测绘单位接受申请人委托开展不动产测量工作，应当按照有关规定与委托人签订不动产测绘合同或协议……测绘工作完成后，测绘单位应当将有关测绘成果提交给委托人。”
目前产生争议的内容是不动产权籍调查中的权属调查应当由谁开展，很多地方认为权属调查应当由行政机关甚至登记机构完成，例如，2016年颁发的《北京市不动产权籍调查工作方案（试行）》规定，不动产权籍调查应由土地所在地市国土局分局承担，具体工作由分局地籍科指导不动产登记中心组织实施等。
笔者认为，地方之所以认为权属调查应由登记机构承担，主要是没有对权属调查和权属审核进行区分。权属调查应当由当事人或者由其委托的专业机构完成，登记机构只对当事人提供的调查成果进行权属审核，理由如下：
一是不动产权籍调查不属于登记机构的职责。按照《物权法》第十二条的规定，登记机构的职责主要是“查验”“询问”“如实及时登记”等，必要时“实地查看”。按照《物权法》第十一条的规定，“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料”，也就是说，不动产权籍调查的内容属于当事人申请登记需要提交的证明材料。《条例》第十六条要求申请人申请登记除了应当提供“相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书”之外，还需要提供“不动产界址、空间界限、面积等材料”，对《物权法》的规定进行了细化。
二是有关文件对调查机构和登记机构的工作职责进行了区分。41号文件明确：“不动产权籍调查工作由现有土地、房屋等各类不动产权籍调查机构承担。调查机构应按照《技术方案》的要求开展调查工作，提交调查成果。”“不动产登记机构或授权机构应对不动产权籍调查结果进行审核把关，确认的内容包括调查机构的资质、质量管理措施的落实、调查内容的完备性等。”按照该文件规定，权籍调查工作由调查机构承担，登记机构只是对调查结果审核把关。
三是按照目前的登记收费标准，登记机构无法完成权籍调查工作。土地登记收费原来执行的是《国家土地管理局、国家测绘局、国家物价局、财政部关于土地登记收费及其管理办法》（〔1990〕国土〔籍〕字第93号）的标准，是根据面积进行收费，登记费用包括权籍调查的费用。但是，目前不动产登记收费实行的是按件定额收费。按照《国家发展改革委、财政部关于不动产登记收费标准等有关问题的通知》（发改价格规〔2016〕2559号）的规定，住宅类不动产和非住宅类不动产登记收费标准每件分别为80元和550元，不再包括权籍调查的费用。《技术方案》虽然明确规定“权属调查应由县级以上人民政府不动产登记机构组织完成”，但笔者认为，对其中的“组织完成”不应当理解为由登记机构具体去开展权籍调查工作。因为41号文件同时明确规定：“各地应采用公开、公平、公正的市场竞争方式，规范不动产权籍调查行为，原则上，谁委托，谁出资，对于利用已有成果进行不动产权籍调查的，不得重复收费。”按照目前新的收费标准，登记机构肯定是无法完成权籍调查工作的。如果登记机构开展不动产权籍调查工作，需要提高登记收费标准，又与目前改革的趋势不相符。
四、需要说明的两个问题
（一）当事人负责权籍调查，如何防止造假
有的地方之所以不认同权籍调查由当事人或者其委托的专业机构完成，主要是担心当事人在权属调查时弄虚作假，如担心《界址签章表》中的相邻宗地指界人的签章并不是真正的权利人的签章，因为实践中出现过代签、冒签的现象。为了防止造假，一是需要登记机构工作人员认真审核，比对相关的材料，必要的时候可以到实地查看。二是明确造假的责任。关于这一点，不动产申请书中已经要求当事人对所提交材料的真实性作出承诺，否则当事人将承担相应的法律责任。虽然《物权法》第二十一条规定的“无过错责任”对登记机构十分不利，但是司法实践中，法院一般认定的是“合理审慎责任”，即对因当事人造假而出现登记错误的，登记机构只需要尽到合理审慎审查职责则不再承担赔偿责任。三是利用好公告制度。《实施细则》规定了公告制度，其第十七条规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：（一）政府组织的集体土地所有权登记；（二）宅基地使用权及房屋所有权，集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，土地承包经营权等不动产权利的首次登记；……公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日……”第十八条还专门对公告的内容作出了明确的规定。公告可以有效地防止不动产，特别是农村不动产首次登记前的权籍调查过程中代签、冒签等现象的发生，减少登记错误。
（二）农村的不动产登记不需要当事人开展权籍调查
一般来说，不动产权籍调查需要当事人自己或者由其委托的专业技术单位完成，但是需要注意的是，在农村不动产的登记中可以不由当事人开展不动产权籍调查，不由当事人提交不动产权籍调查成果。《实施细则》第二十五条规定：“市、县人民政府可以根据情况对本行政区域内未登记的不动产，组织开展集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权的首次登记。依照前款规定办理首次登记所需的权属来源、调查等登记材料，由人民政府有关部门组织获取。”根据该条的规定，农村不动产的首次登记，地方政府可以参照原来总登记的做法，在一定时间内对辖区内特定不动产进行全面登记。这种登记由政府组织，由财政出资开展权籍调查，有助于高效地完成农村的不动产首次登记。
作者：自然资源部不动产登记中心 蔡卫华