拆迁方“允诺”的补偿拆完房又不认账？最高法作出4点提示
■本文作者：王小明 北京在明律师事务所
在征地拆迁中，被拆迁人除去通过与拆迁方签订正式的补偿安置协议获取补偿利益这一正规途径外，还有其他“变通”途径也能为我们增加额外的补偿利益。其中较为常见的，就是由征拆方在补偿协议之外单独作出一次“行政允诺”，承诺在被拆迁人配合签约腾房的前提下给予其一定的额外利益，从而实现“双赢”。然而实践中，这种允诺行为存在着能否兑现的现实风险，拆迁方在满口答应后又拒不认账的事情也时有发生。本文，在明律师将深入解析最高法裁判的一则案例，带大家看看面对行政允诺时作为相对方究竟该注意审查哪些要点。
【基本案情：承诺给的两间门面用地，不给了？】
向先生、荆女士系夫妻，在湖南省怀化市某县某镇拥有房屋。2011年前后涉案房屋纳入当地某省道改造拆迁项目范围，经签订《房屋拆迁协议书》后顺利腾房拆除。
不过与此同时，当时的镇政府还向向先生一家作出一份《承诺书》，承诺夫妇二人在镇“新街规划区”享有宅基地优先购买权（限两个门面位置），镇政府和省道改造协调指挥部均在承诺书上加盖了公章。
然而令夫妇二人没有想到的是，房屋被拆除后政府承诺的上述额外补偿利益却迟迟没有兑现。二人于2014年、2015年两次提交书面材料希望政府兑现允诺，但均未获任何理睬。
无奈之下，二人于2016年向怀化市中级人民法院提起行政诉讼，要求县、镇两级政府对承诺内容予以履行。
最终，经过怀化中院、湖南高院两审审理，法院判决确认涉案《承诺书》违法，责令县政府、镇政府采取补救措施弥补向先生夫妇二人的损失。被拆迁人的合法权益得到了有力维护。
那么，针对这样一次“行政允诺”行为，湖南省高院、最高人民法院在裁判中都提出了哪些可供被拆迁人在类似情境下借鉴的审查要点呢？这主要包括以下4点。
【高法提示：盯住这4点，确保允诺利益不致打水漂】
一、作出承诺的主体究竟是谁？
本案中，向被拆迁人作出书面承诺并加盖公章的有两个主体——镇政府和拆迁改造项目指挥部。而后者是一个由县政府设立的临时机构，待项目结束后也就结束了其历史使命。
所以，这个“指挥部”不能独立承担法律责任，其作出的行政允诺应由设立其的县政府负责进行落实兑现。
对于本案被拆迁人而言，县、镇两级政府都对他们作出了承诺，这无疑为其最终获取这部分利益奠定了良好的基础。
而在现实中，被拆迁人首先要做的就是明确这种“额外补偿承诺”的作出主体，确保把补偿利益全部落实到纸面上，确保自己手上留有加盖公章的原件。如果拆迁方做不到，我们也自然不能轻信其天花烂坠的利益承诺。
二、承诺利益的内容是否明晰、准确。
本案的争议焦点之一就在于《承诺书》中对将要给予夫妇二人补偿利益的表述——宅基地优先购买权（限两个门面位置）。
一审法院着眼于“宅基地”这个字眼，认定这份承诺违反了《土地管理法》关于“一户一宅”原则的规定，进而认为涉案行政允诺内容违法，且根本无法履行，这显然对被拆迁人而言是不利的。
而二审法院则跳出了承诺字面上的意思，综合全案情况认为所谓的“宅基地”仅指“建门面房使用的地基”，并非指称法律上的农村宅基地。
这是因为，向先生夫妇被拆除的房屋系国有土地上房屋，且二人本身就是城镇户口，根本不是农民。那么其所希望获取的自然是指那“两间门面”所需的国有建设用地，而非仅能用于建住宅的农村宅基地。
这样一来，这份书面承诺的违法之处也就发生了转变——真正的违法点在于其承诺的所谓“优先购买权”没有法律依据，而不是“宅基地”违反了法律规定。
综合上述简析不难看出，本案中的这份书面承诺是存在严重瑕疵的，即拆迁方当初究竟承诺要给被拆迁人什么样的额外补偿利益，没说清楚，说的也都是自相矛盾、涉嫌违法。
签下这样的《承诺书》，显然对被拆迁人一方而言风险是巨大的。故此，行政允诺的相对方一定要在协商允诺内容时保持头脑清醒，及时咨询专业律师，避免对方用含糊其辞、模棱两可、无法履行的承诺来换取我们的配合。
三、承诺事项是否超越承诺方的职权范围。
本案中承诺的事情是政府为被拆迁人提供门面房用地。湖南高院在裁判中认为，城镇国有土地使用权的出让属于县级政府自然资源和规划部门的职权范围，涉案书面承诺没有超出县政府的职权范围。
而如果说承诺方作出了一些其职权根本无权实现的承诺，那么被拆迁人显然不能轻易相信。这种事情不能想当然或者“跟着感觉走”，而是要及时咨询专业律师，由专业人士来冷静客观地加以判断。
四、承诺利益最终能否兑现落实？
承诺下的利益最终能否兑现落实，一看其究竟能否实际履行，二看其是否严格合法。在一些个案中，政府承诺投资者可以在某块土地上建房建厂，但却对涉案用地的性质、是否存在违法占地、破坏环境等必须严肃对待的问题闭口不言。如此投资，最好不做。
而在本案中，湖南省高院则对在行政允诺无法履行时，政府如何补救做出了一番精彩的论述，概括起来就是：能履行的承诺了就应当积极履行，确实不能履行的一方面可行使行政权力进行及时纠错，不再履行错误的承诺；另一方面也要对相对人因承诺不能履行带来的信赖利益损失作出必要的弥补，使相对人能够获得的利益不低于甚至是适当高于补偿的标准。
针对本案的具体情况，法院认为县、镇两级政府可先就采取补救措施的方式与向先生夫妇协商。协商不成时，两级政府可依据城市房屋征收的法规规定和当地操作实践，参照本案判决时当地签订国有土地上房屋征收补偿协议且配合腾房的最高奖励标准和一次性每户奖励，对向先生夫妇进行一次性的货币补偿。
最高人民法院在本案再审审理中对湖南省高院基于“人无信不立，国无信不治”的诚实信用原则所作出的上述裁判观点予以了充分肯定，最终驳回了县政府的再审申请，维持了本案二审判决。
在明律师通过这起案例要提示广大行政相对人的是，在法定补偿落实方式（补偿协议或者补偿决定）以外的其他行政允诺存在一定的兑现风险，“新官不理旧账”之事也曾不止一次的上演。大家一定要对这类承诺保持足够的疑问和警惕，在事实、法律状况不明的情况下切勿盲目轻信其任何承诺，避免自己吃了哑巴亏。而对上述要点的审查判断并非易事，也需要各位及时咨询专业律师，为自己最终获取额外的补偿利益扫清障碍，免得触雷。
本案最高法裁判全文：