做好十件事，文物不消失
文物消失或灭失是指：地面或地下不可移动文物在外力作用下，文物本体在原址已消失，甚至其遗址也不复存在的状况。
在全国第三次不可移动文物普查结束短短几年里，文物消失数量众多，速度相当惊人，其中９０%以上是在城市建设、新农村建设和重大工程建设中消失的。究其原因是多方面的，但从文物安全管理方面来看，普遍存在基础工作不扎实，部门协调不顺畅，安全管理不重视，保护措施不到位等问题。
文物的大量消失已引起了各级领导、广大民众和各类媒体的高度关注，也为当前的文物安全管理工作带来了前所未有的压力。那么，如何尽快扭转大量文物消失的被动局面呢？作者认为应努力做好以下“十件事”。
01
科学认定，及时公布
１、对普查点实施科学认定。
全国共登录普查点约77万处，而普查点不等于文物点，依照法律规定还必须经专家认定。只有经专家对其历史、艺术、科学等价值进行判定后，才有可能称其为文物。
全国第三次不可移动文物普查点绝大部分没有组织专家现场认定，仅凭普查员从外观上进行了初步勘察、登记在册，对其是否具有保存价值普查员并不具备这样的素质。因此，必须重新组织专家对普查点进行科学认定，确定每处普查点是否具备文物的属性。
２、确定文物本体。
文物本体是由各文物单体、附属构造物、以及相应的空间和相关的环境构成。在记录文物保护单位和文物保护点的基础资料时，一定要对文物的本体、范围及文物单体的相互关系描述清楚，若有可能应绘制简图，将文物与周边建筑物的相互关系标注清楚，不能简单地记录几处单体及附属物等，这样将会给今后的文物保护范围划定带来不利，也为违法案件的查处造成不便。
３、及时向社会公布。
在经专业人员现场确认后，对具备文物保护价值的普查点，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》，以通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，将其列为依法保护的文物。
市级和县级文物保护单位，分别由设区的市、自治州和县级人民政府核定公布，并报省、自治区、直辖市人民政府备案。尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，由县级人民政府文物行政部门予以登记并公布。对暂时不具有文物保护条件的普查点，可列为当地政府的建设控制保护点，在建设规划时予以关注。
02
两线范围，合理划定
1、保护范围及时划定。
文物保护单位的保护范围，应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定，并在文物保护单位本体之外保持一定的安全距离，确保文物保护单位的真实性和完整性。
各级文物保护单位，自核定公布之日起１年内，由核定公布该文物保护单位的人民政府划定保护范围。县级以上地方人民政府文物行政部门应当根据不同文物的保护需要，制定文物保护单位和未核定为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施，并公告施行。
2、建设控制地带视情划定。
文物保护单位的建设控制地带，是指在文物保护单位的保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域。根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地。由核定公布该文物保护单位的人民政府的文物行政主管部门会同城乡规划行政主管部门划定并公布。
3、及时公布，竖立标志。
在与规划部门共同做好文物定点和落图工作的同时，要及时做好文物保护单位的标志说明，内容包括文物保护单位的级别、名称、公布机关、公布日期、立标机关、立标日期等，以及文物保护责任单位或责任人的举报电话和联系方式。条件允许的情况下，还应将文物保护单位的保护范围和建设控制地带标注清楚，现场也可树立界桩等提示标志。未核定为文物保护单位的不可移动文物也都应实施挂牌保护。
4、文物解读，加强宣传。
实施文化遗产解读工程，就是在进一步做好保护工作的同时，对各类文化遗产所承载的文化内涵、历史脉络和社会价值进行整理、诠释，充分发挥文化遗产的文化价值和社会效益，使人民群众能更好地享受到文物保护的成果，扩大对外宣传和文化交流，促进社会文化认同和价值认同。文物解读可采用标志解读、陈列解读、引导解读、遗址解读、网络解读、平面媒体解读、影视媒体解读等多种方式。
03
行政审批，前置到位
1、规划阶段，提前介入。
建设工程选址，应当尽可能避开不可移动文物，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护。
工程项目在立项、选址前，建设单位应当征求该项目立项审批主管部门的同级文物行政部门的意见；凡涉及不可移动文物的，建设单位应当事先确定保护措施，作为建设项目重要内容列入可行性研究报告或者设计任务书，并根据文物级别，报上一级人民政府文物行政部门批准，未经批准，有关主管部门不予立项和批准施工。
市、县级应定期将重点文物保护规划、重大文物保护工程，全部提交市、县规委会审查，发挥规划审查的顶层监管作用。
2、土地出让，考古先行。
在地下文物埋西藏内或占地面积五万平方米以上的建设工程，建设单位在取得建设项目选址意见书后，应当向省文物行政部门或者其委托的设区的市文物行政部门申请考古调查、勘探。有条件的地区可在政府土地收储后实施考古调查、勘探工作，未经考古的地块不得上市交易。所需考古工作经费从土地出让金中列支，避免了考古工作与施工单位的各种矛盾。
3、方案审批，文物前置。
在各级政府行政审批过程中，要建立联审机制，即在立项选址、土地出让、发放施工证等环节，没有文物部门出具的意见不得行政许可。文物行政部门只有在考古调查、勘探和发掘已完成，建设范围内涉及到的文物保护方案及施工保护措施经审批后，方可出具前置审核意见。
4、工程未开工，告知发到手。
各级文物行政部门应积极主动做好工程建设中的文物保护工作，与其他政府职能部门密切配合，认真履行告知义务。
当建设单位领取项目许可证时，同时领到一本《文物保护法》；当施工单位进场时，要将文物保护的相关要求送上门，加强法制宣传；在施工过程中，要告知任何单位和个人在建设工程中，发现地下文物，应当立即停止施工，并及时向文物行政部门报告。若造成文物流失或损毁的将承担法律责任。必要时，可在施工单位中聘请文物义务保护员，重要地点可派考古人员现场守候。
04
保护责任，层层明确
1、各级政府履行主体责任。
各地人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理，其他有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作；应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全；基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害；应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算；制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划。
2、文物保护单位法人责任要明确。
各级文物保护单位是安全保护的重点。各地文物行政管理部门要加强对文物保护单位的安全管理指导，督促其健全内部安全制度，完善各类安防设施设备。加大安全巡查力度，及时发现和消除安全隐患。可采取每两年签订一次文物安全责任书的形式，明确法人代表的安全责任。
3、使用单位责任人。
由于文物所有权和使用权的多样性，决定了文物使用单位的责任各不相同。国有文物所有权受法律保护，不容侵犯。属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物，其所有权受法律保护。
文物的所有者必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。这就要求各级文物行政部门加大文物保护法的宣传力度，明确文物使用者或所有者的保护责任，告知文物修缮、文物安全等问题时处置的方法和程序，必要时应对保护工作突出的单位和个人实施物质和精神奖励。
05
加强考核，以评促管
1、列入各级政府绩效考核指标。
文物安全是文物工作的重中之重，确保文物不消失是各级政府的重要任务之一。为增强各地政府自觉履行文物保护责任，本级政府每年应将文物安全管理工作纳入其与各辖区政府签订的文化工作任务书，并作为各级政府绩效考核指标。
2、列为各类先进考核内容。
为推进各地政府依法行政工作，可将文物安全保护工作列入对各级政府依法行政和法制先进考核内容，也可列入文明城市评比和文化工作先进市县考核标准。凡与文物保护工作相关联的其他评比考核，都可将文物安全工作纳入其中。
3、充分发挥人大、政协的监督作用。
为有力推动当地政府履行依法保护文物的主体责任，应充分发挥当地人大、政协的监督作用，定期专题听取政府部门文物保护工作情况汇报，共同分析研究保护中存在的困难和问题，对保护不力的行为提出质询。
06
协同巡查，各尽其责
1、纳入公安治安巡查目标。
针对基层公安巡查力量强，装备到位的实际，依据《企业事业单位内部治安保卫条例》，博物馆、重要的文物保护单位等应该成为公安机关治安防范的重点目标。为此，文物部门应与当地公安机关联合发文，将本区域内的文物保护单位纳入基层派出所治安巡查范围。通过公安、文物部门的交叉巡查，及时发现安全隐患，补足漏洞，提高安全管控能力。
２、执法和管理部门共同巡查。
根据国家文物局下发的《文物安全巡查办法》，各级文物管理部门和文物执法机构都要认真落实安全巡查制度，定期和不定期的对辖区内的文物安全状况进行巡查。一方面，检查下级是否认真落实了文物安全巡查制度，另一方面，也能发现基层在安全管理和文物执法中存在的问题，并给予现场指导。
３、各级政府主管人员定期巡查。
文物安全管理要“坚持谁使用谁管理，谁管理谁负责”的原则，实施属地管理，责任层层分解，明确到具体人。从县市区、乡镇街道到村和社区对辖区内的文物都要指定负责人，并对其开展文物安全巡查提出要求，这样就会形成一张文物安全巡查网，一有破坏苗头就会及时发现和制止，使防范工作更具主动性。
４、发动社会力量，加强管理监督。
要建立各种信息反馈渠道，鼓励群众加强管理监督。如开设文物安全举报电话、网络举报平台、公布安全责任人联系方式等。要充分利用好媒体的力量，宣传文物法制、推介文物工作、褒扬地方政府重视文物保护行为，对那些不依法保护文物的行为要进行曝光批评，逐步形成人人关心文物的良好氛围。
07
志愿联盟，义务看护
1、建立文物保护自愿者队伍。
各地文物管理部门在广泛进行文物法制宣传的基础上，推动建立文物保护自愿者队伍，既可充分调动群防群管的力量，又能发挥社会的教育引导功能。可利用每年的文化遗产日、国际博物馆日等重要时节，开展各类社会宣传活动。主动引导好社会力量推动当地的文物保护工作，让志愿者队伍健康有序不断壮大。
2、招募义务看护员。
各级文物保护单位视情应指定专人负责管理，可以采取聘请文物保护员的形式。为确保田野文物及未列入文物保护单位的不可移动文物的安全，文物管理部门可采取招募义务看护员的方式，既明确安全责任，又给予一定的经济补助，对于表现突出的应给予表彰奖励。
3、建立政府各职能部门联合执法机制。
各地要形成政府为主导，各职能部门相配合的文物安全管理机制，如文物与公安部门形成的联合巡查、联合执法、联合打击的工作机制，文物与公安、检察、纪委等部门形成的刑事追责、行政问责协调机制，文物与建设部门形成的被破坏文物修复整改督促机制等，避免文物部门单打独斗、势单力薄的被动局面。
08
安全设施，力求完备
1、重要文物点的安防、消防等设施符合安全要求。
为加强对重点目标的监管监控，要针对不同的文物保护单位安全状况，以及可能发生安全问题的主要因素，在防盗和防火方面增加相应的设施，采取必要的安全防范措施。要定期对安防设施进行检修，确保完好率。同时，组织预防工作演练，增强管理人员的安全意识。
2、重点文物古建筑的防雷设施符合要求。
雷击是文物古建筑的重大安全隐患，不仅可能导致高大古建筑损毁，还可能造成火灾使文物付之一炬。因此，文物在修缮时要经专业设计和施工单位安装避雷装置，每年进行必要的安全检测，确保防雷设施管用。
3、建立安全信息监管平台。
文物点多面广，安全管理人员严重不足是当前文物安全防范的突出矛盾。有条件的地区要逐步利用高科技手段，如卫星遥感监测、文物基础信息共享、文物执法上下互联互通、文物安全状况远程监控等手段，用现代科学技术保障文物安全。
09
发现险情，申请维修
1、发现重大险情要及时报告。
当发现文物本体有可能受到破坏，文物保护单位两线范围内有违法施工，文物修缮未经审批，未经考古勘探施工队伍已进场，田野文物周边有不明身份人员出入时等，各类巡查人员、文物义务看护员都应及时上报文物管理部门或当地公安机关。同时，文物部门要对文物违法案件的群众举报或媒体报道，及时作出反映，力争将文物破坏行为消灭在萌芽状态。
2、果断制止文物破坏行为。
为防止文物受到进一步破坏，当文物管理或执法人员到达现场后，对违法施工的行为要坚决予以制止，必要时请求公安机关到场维持秩序，返回后及时制作下发停工通知，如违法者不配合可派人现场看护。在执法过程中一定要注意保存好上传下达的文字依据，以及照片、影像等资料。要依法行政，执法程序要规范。
3、及时移交文物违法案件。
当案情基本查明，若触犯刑法，要将案件及时移交公安机关，对违法者实施刑事追责，在移交公安机关的同时，也需将案件报备同级的检察院；当违法过程中，有明显的法人违法行为，要将案件上报监察部门，对相关人员实施行政问责；文物行政执法队伍将对违法单位实施行政处罚。
当调查取证有困难时，可请求公安机关配合，与公安机关共同讯问当事人。这样，就能对违法者形成有力打击，对其他人员也能起到教育和威慑作用。
4、对受损的文物责令整改修复。
对那些有意造成文物消失，企图以罚款谋求破坏文物合法性的行为，坚决不能让其目的得逞。动用刑事追责、行政问责、行政处罚等工具处罚，不仅令其实施原址修复或遗址保护，而且督促其完成整改，整改不完成，周边的施工不得复工。
10
修旧如理，质量监督
1、维修项目要按程序上报。
为防止文物违法或破坏行为的发生，文物管理部门在日常的巡查中要对文物使用者作出告知，如维修项目的方案设计、报批、经费申报时限、选择施工单位的要求等，避免其在不知情的情况下造成了违法。
2、迁移项目从严把控。
文物保护法要求，对文物保护单位无法实施原址保护，必须迁移保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准。这点相对来说各地政府把控还是比较严的，文物保护单位消失的比例也相对低一些。
而未列入文物保护单位的不可移动文物随意迁移、拆除现象比较普遍，当地政府往往把城市改造项目、招商引资项目、房地产开发项目都认为是重大工程，文物都必须为其让道。因而，造成了当前文物消失过快的现状。为此，文物管理部门要敢于坚持原则，敢于建言，严控文物迁移。
3、保护工程资质要符合要求。
在选择设计、施工、监理单位招标过程中，文物管理部门要主动参与，把那些具备相应资质的和无不良诚信记录的单位通过合法招标程序参与到文物保护的工程建设中来。对资质单位在施工过程中不按审批方案进行，违反工程建设规程造成文物受损的，施工单位和监理单位都要受行政处罚。
文物管理部门在资质年审时要从严把关，严格按照资质管理要求实施管理，视情将持有其他部门发放的资质单位受到违法查处的情况向有关部门通报，杜绝资质单位破坏文物的行为发生。
4、要加强施工过程监管。
文物管理部门要加强事中事后监管，经常深入施工现场，督促施工单位和监理人员严密组织施工，做到修旧如旧，确保工程质量。在工程结束时，要按文物管理部门要求及时组织工程验收，对达不到工程设计要求的地方要实施整改。
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