牢记：听证案件集体讨论的时间应当在听证之后
牢记：法律规定听证案件集体讨论的时间应当在听证之后
孙继承
本文结合处罚法、农业行政处罚程序规定的要求，市场监管领域的执法解释，以及辽宁、福建、广西、浙江高院和浙江宁波、湖南湘潭和江苏淮安中院等对这一问题的明确阐释，对“听证案件集体讨论的时间应当在听证之后”的含义和有关裁判观点进行了归纳和整理，供大家作为执法实践参考。
目录：
一、法律规定
二、实践做法
三、裁判观点
四、市监领域执法解释
五、有关案例
一、法律规定
依据处罚法规定，对于听证案件，集体讨论应当在听证之后进行。根据新处罚法和2020年的农业行政处罚程序规定，也是这样的。
《农业行政处罚程序规定》（2020）第五十五条第一项之规定，下列行政处罚案件，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定：（一）符合本规定第五十九条所规定的听证条件，且申请人申请听证的案件。从这个规定来看，听证程序在集体讨论程序之前（旧的程序规定没有这么明确）。《行政处罚法》（2021年7月15日实施）第六十五条 听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。第五十七条第二款 对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。《农业行政处罚程序规定》关于听证和集体讨论先后关系的规定，与《行政处罚法》的规定一致。
需要说明的是，上述规定不是说在听证之前不能进行集体讨论，而是说法律不要求处罚机关在听证之前进行集体讨论，但要求在听证之后要进行集体讨论。
二、实践做法
实践中，听证的处罚案件和非听证的处罚案件，集体讨论的时间一般都在事先告知之前。对于听证案件，有的在听证之后再次进行了集体讨论，有的没有再次进行集体讨论。需要说明的是，听证后没有再进行集体讨论的，不符合行政处罚法的规定，这一点是确定无疑的。至于法院对这个做法如何评价，是另一回事情。
有同事尚未注意到这个问题，或者认为，听证案件在听证之前进行集体讨论，听证之后就不需要再进行集体讨论，这几种理解都是错误的。
案卷评查中，对这一问题评价的尺度不尽一致。诉讼中，当事人在诉讼中未明确提出集体讨论在听证之前、听证之后未进行集体讨论属于程序违法的请求时，有的法院未做评价。
三、裁判观点
从整理搜集的案例来看，法院对“听证前进行了集体讨论，听证后没有进行集体讨论”的行政处罚案件，有三种观点：一是认为程序违法。二是结合案情，如果当事人没有申请听证，此时属于程序瑕疵。三是如果听证后处罚机关没有改变事实和处理结果认定的，即未对当事人权利义务造成实质性影响，属于程序瑕疵。
四、市场监管领域的执法解释。
《市场监管总局办公厅对行政处罚集体讨论决定程序有关问题的复函》（市监法函〔2021〕32号）指出：一、根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十条、第五十一条、第五十四条等规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，在拟作出的行政处罚决定经市场监管部门负责人批准后，依法履行告知、听证等程序，再由市场监管部门负责人集体讨论决定。二、如在告知前已进行集体讨论的，在当事人未提出陈述、申辩意见亦未要求举行听证的情况下，可以不再经过集体讨论。当事人提出陈述、申辩意见或者要求举行听证的，按照规定程序办理。
笔者认为上述规定进一步明确了三点：一是听证程序在集体讨论程序之前。二是，在听证之前，先开展集体讨论的，如果当事人未提出陈述申辩和听证要求，可以不再经过集体讨论。三是，当事人提出陈述申辩和听证要求的，按照规定程序办理。笔者理解，这里实际上也区分情况，即如果没有事实变化，依然无需再集体讨论；但如果发生事实或法律适用或证据变化，则需要再来一次集体讨论。
五、有关案例。
1.浙江高院【听证前经过集体讨论，但是人未提出听证申请，听证后未进行集体讨论的，属于程序瑕疵】
（2016）浙行申816号行政裁定书。
浙江省高院认为，本案被诉行政处罚罚款数额较大，原泰顺县工商行政管理局应当在听证程序等所有调查程序结束后，经集体讨论作出处罚决定。原泰顺县工商行政管理局在告知*公司听证权利后，未再次进行集体讨论即直接作出处罚决定，不符合上述法律规定。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，因启策公司在收到听证告知书后未提出陈述、申辩和举行听证要求，亦即该局负责人集体讨论后并没有出现影响本案被诉行政处罚决定的新情况，故上述瑕疵未损害启策公司的实体权利，启策公司以此为由要求撤销被诉行政处罚，依据不足，本院不予支持。
2.福建高院【听证前经过集体讨论，听证后未进行集体讨论的，属于程序瑕疵】
（2019）闽行申309号行政裁定书。
福建省高院认为，关于申请人提出的龙岩市工商局作出本案行政处罚决定先集体讨论后听证的问题，由于申请人在听证程序中提出的观点和问题在此前龙岩市工商局的案审会中均已有讨论，虽然听证在集体讨论之后，程序上有瑕疵之处，但对申请人的实体和程序方面的权利均未产生实质影响，申请人认为先集体讨论后听证的问题严重剥夺其合法权益的主张，于法无据，不予支持。
3.宁波中院【听证前经过集体讨论，但是人未提出听证申请，听证后未进行集体讨论的，属于程序瑕疵】
浙江省宁波市中级人民法院
行政判决书
（2020）浙02行终279号。北仑区综合执法局进行集体讨论的时间早于《行政处罚听证告知书》的送达时间，潘*收到该告知书后虽未提出陈述、申辩及听证申请，仍存在程序瑕疵，未对潘国海的实体权利产生实际影响，故该院对此予以指正。
4.湘潭中院【听证前经过集体讨论，当事人提出了听证申请，但是听证后没有改变之前认定的事实和处理意见，听证后未进行集体讨论的，属于程序瑕疵】
湖南省湘潭市中级人民法院
行政判决书
（2020）湘03行终145号
对于上诉人德寿公司提出该集体讨论是在听证之前进行的，违反了法定程序的问题，因本案涉及较大数额的罚款，被上诉人湘潭县市场监督管理局于2019年10月8日召开了负责人集体讨论会议，形成了案件集体讨论会议纪要，并根据集体讨论结论告知了上诉人德寿公司拟处罚的内容，在组织听证、进行证据复核之后，于2019年11月13日作出潭县市监行处字[2019]91号《行政处罚决定书》。由于听证、证据复核之后没有改变2019年10月8日的集体讨论所认定的事实及处理意见，被上诉人湘潭县市场监督管理局未再重新召开会议进行集体讨论，虽程序上有欠完整，但未对上诉人德寿公司的权利造成实际影响，故该程序上的瑕疵尚不足以构成程序违法，对上诉人德寿公司提出的该理由本院不予支持。本院应予指出的是，被上诉人湘潭县市场监督管理局在今后的工作中对此应当注意改进。
5.辽宁高院【听证告知之前进行了会审讨论，但未于听证期间届满后经机关负责人集体讨论，迳行作出案涉行政处罚决定，违反法定程序】
辽宁省高级人民法院
行政裁定书
（2021）辽行申18号
对于需要听证的行政处罚案件，应当在听证结束后，或当事人享有的听证权利期限届满之后，由行政机关的负责人集体讨论作出决定。本案中，庄河海洋渔业局在作出案件调查终结报告、提出拟处罚建议后，于2015年5月12日召开了案件的讨论会（会审），但该会审讨论通过的包含超亿元罚款在内的处罚决定系在依法告知城关居委会享有听证权利之前进行的。依照上述规定，在城关居委会享有的听证权利期限届满之后，行政机关才能依照上述第三十八条的规定作出决定。庄河海洋渔业局未于听证期间届满后经机关负责人集体讨论，迳行作出案涉行政处罚决定，不符合上述法律规定。原审法院认定庄河海洋渔业局作出的行政处罚决定严重违反法定程序，进而作出对其强制执行申请不予准许强制执行的裁判结果并无不当。
6.广西高院【听证之前进行了集体讨论，但听证之后没有进行集体讨论，程序违法】
广西壮族自治区高级人民法院
行政裁定书
（2020）桂行申211号
本案中，贵港市环镜局作出12号处罚决定，对长江物业平南分公司罚款70万元，属于较大数额的罚款，贵港市环镜局虽然组织了听证和进行了集体讨论，但集体讨论在前，组织听证在后，违反了上述法律规定，原审判决认定贵港市环镜局作出12号处罚决定程序违法并无不当。
7.淮安中院【听证前进行了集体讨论，但听证后未进行集体讨论，属于程序违法】
江苏省淮安市中级人民法院
行政判决书
（2020）苏08行终127号
被上诉人淮阴区市监局听证前集体讨论处罚内容不具有合法性。按照上述法律、规章的规定，本案的行政处罚系应经行政机关负责人集体讨论决定，但其集体讨论决定应当在听证程序结束后而非听证程序前。本案听证程序前，行政机关进行集体讨论决定的处罚内容，侵害了当事人对听证程序的信赖，损害了其预期的合法性权益，将造成行政处罚听证程序的形同虚设，不具有程序的合法性、正当性。
最后，被上诉人淮阴区市监局听证结束后未进行集体讨论，其处罚程序明显违法。按照上述法律、规章的规定，淮阴区市监局应对案件调查终结报告、审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查，并集体讨论决定行政处罚的具体内容。本案听证结束后形成的听证报告虽载明案件需要提请局集体讨论，但被上诉人淮阴区市监局在一审举证期限内并未提交证据证明听证结束后履行了集体讨论决定程序，其行政处罚程序构成违法。