贾康：投融资的创新、安全和新基建中的PPP——在北京国际金融安全论坛上的发言（2020，11.27）
谢谢主持人！大家好！一开始听到咱们央行背景的专家，更多地是在技术层面对会议的“安全”主题做了很好的讨论，刚才李稻葵教授、黄益平教授他们两位，又已经在另外一个层面上展开讨论了，这两位教授是在制度机制这个层面，以及创新和规范的哲理怎么掌握这个层面，做了更展开的讨论。我自己的能力所限，主要也是延续这两位教授他们讨论的视角，谈一谈我们这个单元的主题。我想说的就是金融安全与助力新基建这个命题之下，怎么认识金融创新与金融安全的结合。我们作为研究者讨论问题，总认为创新发展和安全规范永远是一对需要正确处理的矛盾。在实际生活中，创新发展说来是第一动力，是现在中央所说居于我们现代化体系打造的核心地位。最为重要、必须坚持不放、引领整个发展摆在第一位的理念，就是要以创新发展打头，带出协调发展、绿色发展、开放发展，最后落到人本主义立场上的共享发展。这些已经被反复强调，但是现实生活中的挑战，体现为创新就必须给出试错的弹性空间，没有这个弹性空间，那么也就没有什么创新的可能性，但这个过程确实又要经受风险的考验，在试错中，风险是一定会出现的，那么怎么样判识风险，在该出手的时候要出手来控制风险，保障安全，这和前面的概念又必然相伴相生。我愿意强调的就是：在这两者不能偏废的情况下，从顺序上来说，却不能摆反，“发展中规范”应该摆在前面，“规范中发展”应该紧紧跟上，如果摆反了，那么整个这件创新第一动力之事，就无法讨论了。在这样的理念之下，我想落到“新基建”这个概念上。新基建它的新，就新在数字经济的创新，需要得到基础设施建设的升级，这种基础设施是直接关联于新经济发展的一种硬件（当然这个硬件还要和软件配套，还要和其他传统的老基建一起做配套）。这样的发展过程中，显然它需要有效投融资，这种要建设数据中心、人工智能中心、物联网等等的大规模建设，带有比较长的建设周期，其投资和融资怎么样有效？当然也就必须处理前面所说的创新和安全这一对概念之下的矛盾，权衡好两者关系，防范他们的矛盾演变成不利局面。要使权衡之下能够化解矛盾，既能够发展创新，又总体安全可靠。在我所看重的一个具体观察视角上，就是新基建显然需要在这些年中国已经积极发展的PPP这样一个创新机制方面，做出进一步的推动。这种比较成规模的基础设施建设，2014年以后有国务院积极的部署，由发改委和财政部两个部门负责PPP（政府和社会资本合作）的指导与管理，相关的英文“Public-Private Partnership”（公私合作伙伴关系），我们官方的用语是把它意译为“政府和社会资本合作”，这样的建设出现高潮后，又已经有一个强调规范、相对从严的稳一稳的过程。在当前特别强调要进一步扩大内需，强调以本土的内循环为主体打造新发展格局的情况下，对PPP实际的重视程度又在提高。以这样的PPP支持新基建，就会体现为某些项目要加快建设，特别是将项目打包的综合开发、连片开发，会更具有吸引力，更有它重要意义的凸显。这样的PPP的创新机制里，我们现在说到既要鼓励创新，又要保障规范和安全，首先要说的一点，就是中国亟需有关部门更加重视地先解决好所谓规范必须是在“全面依法治国”的方针指导之下，赶快形成更高层次的法规：PPP在发展出现高潮以后，有关部门屡次宣布很快要解决PPP立法的问题，后来发现两个主管部门在一些基本概念认识上还没有谈拢，所以，就退而求其次，说要尽快推出PPP条例，原先说2018年底之前一定要推出，没有推出；2019年底一定要推出，又没有推出；今年已经到了2020年第四季度，我认为既然我们讨论创新和安全，那么是不是还应该提请有关部门更加重视地把这个事情一定要做出来。因为我们客观地说，不能求得所有的认识上完全有共识以后，才能推出PPP条例，条例本来就比法的等级要低一些，但总比你现在的红头文件立法层级要提高一些了，这是现实生活迫切需要的。为什么不组织专家来集体攻关式地讨论，破解一些难点，凝聚最大公约数，先把一个哪怕粗线条一些的条例立起来？PPP的发展如果没有在一开端的法治化，那么后面所说的专业化、阳光化合在一起的这个规范程度，是不可能跟着提高的。没有法治化，光讲阳光化，光讲专业化，形成不了完整的规范化。这是我觉得需要强调的第一点，这当然涉及到跟新基建相关的有效投融资的安全性问题。接着我想探讨的，是已经在PPP这个领域里引起重视、但是还众说纷纭的一些事情上，我们要进一步去争取形成更清晰的认识。比如有关管理部门也特别强调了风险防范原则，即需防止以PPP之名扭曲地形成隐性负债、过度负债——这当然就是不安全了。对隐性负债、扭曲的过度负债当然要防范，它们是风险因素，但是关于中国创新过程中债务概念下的公共部门债务怎么样防范其风险，还是要“疏堵结合”，而且从发展过程来看，“堵不如疏”。光讲堵，那就会陷入我前面说的两个概念摆反位置的状态：什么都堵住、按住、不许动，那还有什么试错和创新？堵，主要是对风险八九不离十可以认定的时候，要及时出手禁止，堵住，而疏是什么呢？是要因势利导，在机制创新这方面把可能的一些积极因素从扭曲的方向上，调到规范发展的道路上去，这是所谓现代治理的真谛——多元互动的过程中更多地调动一切潜力和积极因素，将水流疏导入渠，让他们发挥我们意愿中间活力的支撑作用。从这个角度来说，我想举后面两个例子。先举第一个例子：我们现在于PPP中大家担心的明股实债，它显然是一个必须将疏堵结合在一起解决的问题。有关的伙伴，在形成建设项目——比如新基建里一个数据中心或者一个物联网中心必须要做的建设项目里，成立特殊项目公司（SPV）的时候，是各自入股的，而政府方面天然就想着自己少花钱、少入股而更多地调动体外的民间资本、社会资本、企业的力量，让他们多持股，这样“四两拨千斤”，把有限的财政资金的乘数、放大效应做出来，而且更好调动政府体外社会资本主体的积极性，这都是非常合乎逻辑的。但是，在企业这个方面，面对着这个项目建设和它的运营期可能横跨二十年、三十年，甚至是四十年、半个世纪之久，对这样的时间段，它会有这样的一种顾虑：我现在愿意持这个股，二十年以后我可能不想持这个股了，那我怎么办？有些地方政府急于把这个事儿做成，那就搞出了明股实债，你现在跟我签约入股，然后我们另外有一个协议，到了八年、十年以后（有的时候更短），就可以从我这儿把资金再给你还回去，企业等于实际退出了。所以，看起来是企业入股，实际上等于跟政府之间形成了一种实质性的债权债务关系。有关管理部门当然认为这是不规范的PPP，这种处理方式它实际上增加了政府方面的债务负担，是带有风险和不安全因素的，这种因素如果多起来，肯定这个过程是难以为继的。那么这里面我们要想堵的旁边，疏是什么？在PPP发展起来以后我们注意到，专业人士都认为，有这种和PPP相关的类固定收益资产交易平台发展的必要性，就是企业持的股，它是可以对接市场经济制度建设与完善，去实行股权交易的，有规范的退出和要素流动的机制。把这个制度建设跟上，我觉得就是疏了。不许搞暗中造成的明股实债，这是堵；而疏就是要有制度建设，更好发展股权交易的金融资产交易中心这些平台。而且确实在发展过程中，我知道当PPP有了一个大发展局面以后，天津与上海只相隔一天，都正式成立了资产交易中心，就是针对着PPP大发展，希望把这一块的市场运营机制进一步提升和发展起来。这个事情何乐不为？有关管理部门在这个方面就应该全面地看，已经有了市场方面的框架，有这样规范的渠道，应该通过现在已有的这个框架，更积极地往前推进它实际的业务操作，在其中进一步总结经验、防范风险。这样疏堵结合，而且有一个更高层级的以疏为主导的要素流动规范化制度，企业就会更加愿意积极参与PPP的创新发展过程。对于支持我们的新基建，这个意义当然就不言自明。另外一个例子，就是“财政承受能力论证”问题。这是规范的程序里不可缺少的，物有所值评价、财政承受能力论证，都是在可行性研究后一定要加上的防范风险的环节。为了新基建的有效投融资安全性，这样已有的制度规范，还需要继续在发挥作用这方面，考虑怎么让它更好、更实质地达到目的。这个财政承受能力论证，是有关文件规定，一个地方政府年度内对于PPP项目的“可行性缺口补贴”（这是使用财政的钱、纳税人的钱），不能超出这个财年财政经常性支出的10%。那么这个10%指标的数据量值是从何而来？不客气地说，没有什么特别的模型测算，能够对它做出准确的论证，就是管理部门认为有这个必要，既然不能无限制地利用财政资金做这个事情，就必须给它一个笼子，这个笼子为什么不是12%，为什么不是8%？那就是觉得取个整数吧——你要说1/20（5%）显得太抠门，要想1/5（20%）又显得偏高，1/10（10%）总可以了，这就是管理部门的主观判断为主，所以来了一个整数关口的10%。那么在实际生活中，这就成了一个安全界限，我愿意说得直率一点儿，在现在的官场行事风格里，它非常容易推到更极端的形式主义状态上去——这个我们所说的一般公共预算经常性支出，只是财政现在预算体系里的一部分，虽然它是直观地排在第一的部分。这块财力的10%，我们不妨就按照现在这个天花板来掌握，规定它不能突破，那么其他预算里可动用的财力，有没有可能支持地方政府贯彻自己发展战略，支持与新经济相关的新基建的PPP呢？我认为，应是允许在这方面按照内在逻辑，去积极实验和给出处理上的弹性余地的。比如我们现在预算体系里还有一个基金预算，地方政府的土地批租收入，是进基金预算的（在某些地方这块财力相当可观），土地批租收入进了基金预算以后，按照规则首先要解决土地一级开发的“七通一平”，要提取过去已经规定的比如棚改基金，水利建设基金等等，提取完以后，一般的经验表明还会有20%-25%的活钱，那么这个活钱，如结合着整个地区发展战略规划的需要，结合着新基建发展的需要，为什么不能考虑动用一部分去支持那个用10%资金到了天花板以后还要发展的新基建、还要发展的PPP项目需要呢？我认为对这个渠道没有必要把它堵死：堵和疏在这里面，是不是也有一个应该有的弹性关系？都是财政资金，在它的具体账户处理上，当然有一些差异，但是既然在土地批租为代表性的基金预算里有活钱可用，那么我们就得承认这是应该给地方政府在分级财政情况下一个相机抉择弹性空间的，他在那个10%可能碰到天花板的情况之下，通过PPP的规范程序（这个规范程序就是我前面说的法治化、阳光化、专业化这些因素的综合制约），我认为当然应该可动用这个活钱里的一部分，去支持PPP的发展。但很遗憾，现在很多的官场说法，就是坚决不许运用，我就想这是为什么？如果疏堵结合，实事求是考虑问题，理解财政资金必然有这样一个有机联系的通盘协调弹性的话，我觉得还是应该正面讨论，你给出什么样的约束条件，而允许使用这样的一种统筹协调。这是符合中央最新又强调的系统论思维的，不能陷入形式主义的照本宣科、特别讲究怎么样在工作业绩里体现防范风险、怎么样做到这种特别看起来形式主义的“严防死守”，这是我愿意比较直率地表达的一个意见。所以，总体来说，我发言所强调的，还是回到一开始的命题上：创新发展和安全规范怎么样把它掌握好，有一定的艺术性——我们既然认定中国必须把创新作为第一动力来支持作为执政党第一要务的“发展”，而且是高质量的升级的发展、用数字经济支持整个创新的潮流，让它支持我们在升级版高质量发展中间去对接“新的两步走”，那么，就还是要不断去探索我们所说的创新和金融安全之间的这种权衡关系，争取我们在实践中间不断总结经验，做出比较高水平的答卷，来创造应有的不负于时代的业绩。贾 康 简 介
第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。
