最高法院判例:人民法院应当在综合分析全部证据材料的基础上作出事实认定

【裁判要旨】

人民法院对证据进行分析判断时，既要注重对单个证据证明力的判断，更要综合分析全部证据材料，运用逻辑推理和生活经验，对争议事实作出客观、公正的认定。孤立分析证据、认定事实的论证方式，不符合行政诉论证据分析、事实认定的基本规则。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申6059号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)罗保康。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广东省人民政府。

法定代表人马兴瑞。

委托代理人杨扬。

委托代理人黄允鑫。

再审申请人罗保康因诉被申请人广东省人民政府(以下简称广东省政府)驳回行政复议申请一案，不服广东省高级人民法院于2016年11月30日作出的(2016)粤行终1592号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月7日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2013年10月10日，经广东省政府批准,广东省国土资源厅向梅州市人民政府(以下简称梅州市政府)作出粤国土资(建)字(2013)952号《关于梅州市2013年度第八批次城镇建设用地的批复》(以下简称952号批复)，同意梅州市政府将梅江区城北镇黄留村委会、黄明村委会、西郊街道办事处黄塘村委会下属的集体土地1.4196公顷转为建设用地，与上述集体建设用地13.6428公顷，一并办理征收为国有土地手续。梅州市梅江区人民政府(以下简称梅江区政府)收到952号批复后，分别作出梅区府(2013)30号《关于征收土地的公告》(以下简称30号公告)和梅区府(2013)31《关于房屋征收决定的公告》。30号公告中包含952号批复的作出机关、批准文号、批准用途，以及被征收土地的所有权人、位置、征地补偿标准等内容。2013年11月5日，梅州市梅江区城北镇人民政府、梅江区城北镇黄留村民委员会将上述两份公告张贴在黄留村十六村民小组罗氏祖屋、罗积昌屋侧墙处。2015年1月12日，罗保康领取征地补偿款，并在《黄留十六队征地补偿分红表(现金)》上签字确认。2015年4月22日，梅州市梅江区土地房屋征收安置中心将应支付给罗保康、罗绍昌的房屋征收补偿款970306元提存至广东省梅州市嘉应公证处(以下简称嘉应公证处)。2015年4月23日，嘉应公证处在《梅州日报》刊登《公告》，告知罗保康相关提存事项。2015年4月30日，嘉应公证处作出(2015)粤梅嘉应第008333号《公证书》(以下简称8333号公证书)，证明梅州市梅江区土地房屋征收安置中心将房屋征收款提存至嘉应公证处。2015年12月11日，罗保康不服952号批复，申请行政复议。2016年2月1日，广东省政府作出粤府行复(2015)631号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称631号复议决定)，认为罗保康的行政复议申请已超过法定60日申请期限，决定驳回罗保康的行政复议申请。罗保康不服，提起本案行政诉讼，请求撤销631号复议决定。

广州铁路运输中级法院(2016)粤71行初106号行政判决认为，梅江区政府于2013年11月5日向被征地集体及其成员发布30号公告，罗保康亦领取土地补偿及安置补助费，地上附着物补偿费也被提存至嘉应公证处。罗保康当时应当知道952号批复。2015年12月11日罗保康申请行政复议，超过法定60日行政复议申请期限，广东省政府驳回罗保康的行政复议申请，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回罗保康的诉讼请求。罗保康不服，提起上诉。

广东省高级人民法院(2016)粤行终1592号行政判决认为，2013年11月5日发布的30号公告的事实足以认定，30号公告发布时罗保康就应当知道952号批复的主要内容，2015年12月11日其申请行政复议，超过法定申请期限。广东省政府驳回其复议申请，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

罗保康申请再审称:认定梅江区政府于2013年11月5日发布30号公告，证据不足。提存地上附着物、在分红表上签字，并不能证明罗保康知道952号批复。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。

广东省政府答辩称:广东省政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确，复议程序合法。一、二审判决驳回诉讼请求并无不当。请求驳回罗保康的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。也就是说，人民法院对证据进行分析判断时，既要注重对单个证据证明力的判断，更要综合分析全部证据材料，运用逻辑推理和生活经验，对争议事实作出客观、公正的认定。本案中，广东省政府作出被诉的631号复议决定，对该行政行为的合法性负有举证责任，应当向人民法院提供其作出该复议决定时所依据的全部证据材料。一审中，广东省政府提供30号公告、张贴30号公告的照片、梅江区城北镇人民政府和黄留村民委员会分别提供的证明公告已经张贴的《证明》，以及《黄留十六队征地补偿分红表(现金)》、8333号公证书、邮单详情等证据材料。上述书证材料均有原件为证，综合分析上述证据，足以认定30号公告于2013年11月5日在黄留村十六村民小组予以张贴的事实。广东省政府完成了对30号公告当时已经张贴的举证责任。罗保康认为，上述证据不能证明30号公告当时已经张贴的事实，但没有提供相反证据予以佐证。同时，罗保康主张张贴公告的照片没有拍照日期、作为村民罗保康没有看到当时张贴的30号公告、签字领取的土地款和公告提存地上附着物补偿款不能直接证明30号公告张贴的事实。如果孤立地分析上述证据材料，确实存在罗保康提出质疑的问题。但是，综合分析相关证据材料，照片证明30号公告已经张贴，被征收土地所有权人及基层政府证明张贴的具体时间和位置，罗保康领取土地补偿款知道土地征收事实，上述各项证据足以认定30号公告于2013年11月5日在黄留村十六村民小组予以张贴的事实。罗保康孤立分析证据、认定事实的论证方式，不符合行政诉讼证据分析、事实认定的基本规则，对其主张本院不予支持。

国法(2014)40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》(以下简称40号意见)第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条办理，即:行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条规定，以公告方式送达的行政决定，行政复议期限应当自公告确定的期限届满之日起计算。又参照40号意见第三条规定，公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。《征收土地公告办法》第四条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。本案中，952号批复属于依法应当通过公告方式送达被征收人的行政决定，952号批复的主要内容于2013年11月5日通过30号公告在黄留村十六村民小组予以张贴，30号公告未告知被征收人对952号批复不服申请行政复议的权利和期限，亦未明确公告期限。根据40号意见的上述规定，罗保康于2013年11月15日应当知道952号批复的主要内容，最迟应于2015年11月15日申请行政复议。又因2015年5月1日起，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》开始实施，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称执行解释)第四十一条中有关2年起诉期限的规定与修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定不一致，故不再适用，40号意见第六条关于参照执行解释第四十一条规定执行的内容也同时丧失参照的根据。自2015年5月1日起，当事人参照执行解释第四十一条规定享有的2年申请行政复议期限尚未届满的，最多只能保留《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的60天复议申请期限。至2015年6月29日，罗保康的法定申请行政复议期限已经届满。罗保康于2015年12月11日申请行政复议，显然已超过法定的申请期限。广东省政府以罗保康的复议申请不符合受理条件为由，决定驳回其行政复议申请，处理结果并无不当。罗保康主张其于2015年11月13日通过政府信息公开知悉952号批复，申请行政复议未超过法定期限，其主张缺乏事实和法律根据，本院不予支持。

综上，罗保康的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下:

驳回罗保康的再审申请。

审判长 郭修江

审判员 王毓莹

审判员 熊俊勇

二〇一七年十月三十一日

法官助理 黄宁晖

书记员 陈清玲

附:相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。

第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审:

(一)不予立案或者驳回起诉确有错误的;

(二)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的;

(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的;

(四)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的;

(五)违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的;

(六)原判决、裁定遗漏诉讼请求的;

(七)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;

(八)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人;不符合再审条件的，予以驳回。

3.最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定

第五十四条法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。

4.最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定

第九条涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。

5.国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见(国法(2014)40号)

三、行政机关不能提供发布征收土地公告的相关证据，但是能够举证证明已经按照法律法规和规章的规定发布了征收土地补偿安置公告，且在公告中载明了征收土地决定的主要内容，经查证属实的，可以视为申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。

六、行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条办理，即:行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。

6.中华人民共和国行政复议法

第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

7.征收土地公告办法

第四条被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10