受理与复议有关案件中的问题

行政相对人对与复议有关的具体行政行为不服提起行政诉讼的案件，在受理条件上与一般行政案件基本相同。但是，有以下几个问题值得注意与研究。

　　一、关于行政相对人不得重复起诉的问题

　　根据“一事不再理”和“禁止重复起诉”的原则，凡是行政相对人对同一具体行政行为重复起诉的，人民法院不应受理。这里所说的重复起诉既包括行政相对人对同一具体行政行为不服，两次以上向同一人民法院提起诉讼；也包括行政相对人分别向不同的人民法院提起诉讼。只要行政相对人对同一具体行政行为的第一次起诉被受理以后，对以后的起诉，人民法院均不能受理。

　　诉经过复议的原具体行政行为的案件有两类：一类是复议决定维持原具体行政行为，行政相对人对原具体行政行为提起诉讼的案件；另一类是复议机关在法定复议期限内未作出行政复议决定，行政相对人对原具体行政行为提起诉讼的案件。根据行政诉讼法第十七条“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，可以由复议机关所在地人民法院管辖”的规定，这类案件在绝大多数情况下，只能由作出原具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖，不存在两个人民法院都具有管辖权的问题。但是，行政诉讼法第十八条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。”根据该条的规定，也就是说，被诉具体行政行为属于限制人身自由权的强制措施的，存在两个以上人民法院都具有管辖权的问题。

　　诉复议决定的案件，是指复议机关改变原具体行政行为，当事人对复议决定不服，向人民法院提起诉讼的案件。根据行政诉讼法第十七条的规定，对这类案件，作出原具体行政行为的行政机关所在地的人民法院和复议机关所在地的人民法院都具有管辖权。但原告只能向其中一个人民法院提起诉讼。如果向两个人民法院提起诉讼，就属于重复起诉。人民法院只能依据行政诉讼法第二十条的规定，由其中一个人民法院受理。例如，个体户王某不服县卫生局作出的给予其3万元罚款的处罚决定，向市卫生局申请复议。市卫生局复议后，将3万元罚款改为2万元。王某还不服，可以向县法院或市卫生局所在地的区人民法院提起诉讼。如果王某先向县法院提起诉讼，就不能再向区人民法院提起诉讼。

　　诉拒绝复议行为或者不予受理裁决的案件，如果复议不是必经程序的，行政相对人具有可以选择申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，当行政机关拒绝复议或者裁决不予受理时，行政相对人可以依法对原具体行政行为提起诉讼，也可以对拒绝复议行为或者不予受理裁决提起诉讼。那么，行政相对人是否可以同时对这两个具体行政行为提起诉讼呢？有人提出，这两个具体行政行为分别是独立的，原具体行政行为可能侵犯行政相对人的合法权利，拒绝复议行为或者不予受理裁决可能从程序上剥夺其行政救济的权利，这两个具体行政行为审查的内容不同，各自的合法性不受另一个具体行政行为的影响，为了有效行使对行政机关的监督，最大限度保护行政相对人的合法权益，人民法院应当同时受理这两个具体行政行为。笔者认为，行政相对人提起诉讼的最终目的，是为了解决其实体上受到行政机关的具体行政行为侵害的权益。人民法院对原具体行政行为进行审理，无论是判决维持，还是撤销、部分撤销、变更原具体行政行为，再让行政机关进行复议均无实际意义。在行政相对人对原具体行政行为和拒绝复议行为或者不予受理裁决都具有起诉权的情况下，行政机关拒绝复议行为或者不予受理裁决大多数是不合法的，人民法院应当判决撤销被诉行为，并令行政机关在一定期限内作出行政复议决定；如果允许行政相对人对这两个具体行政行为同时起诉，人民法院有一次判决就属多余，此外也增加行政相对人的负担和人民法院的工作量。从诉讼经济的原则考虑，应当只允许行政相对人对其中的一个具体行政行为提起诉讼，如果同时提起诉讼的，对后提起的诉讼应当认定为重复起诉，人民法院不予受理。

　　这里还需特别指出，与原具体行政行为有利害关系的人是两人以上的，只要其中有一人先对原具体行政行为提起的诉讼被受理后，其他人再对拒绝复议行为或者不予受理行为提起的诉讼，亦是重复起诉，人民法院不应当再受理。但是，如果其中一些人对拒绝复议行为或者不予受理决定提起的诉讼先被法院受理后，另一些人才对原具体行政行为提起诉讼的，因原告最终所要解决的问题是原具体行政行为对其所确定的权利义务，而不是应当不应当进行复议的问题，为了减少当事人的诉累，同时也符合行政诉讼法的有关规定，人民法院应当受理对原具体行政行为的起诉。但应先审理诉拒绝复议行为或者不予受理行为，中止对诉原具体行政行为案的审理。如果判决维持拒绝复议行为或者不予审理裁决，再恢复对诉原具体行政行为案的审理。如果判决令被告在一定期限内作出复议决定的，复议机关变更原具体行政行为，应驳回对原具体行政行为的起诉；如果维持原具体行政行为，申请复议人再次起诉的，人民法院应当与先诉原具体行政行为的案件一并审理。

　　行政相对人对这两个具体行政行为中的一个提起诉讼后，又申请撤诉，人民法院裁决准许撤诉后，在法定起诉期限内，又对另一个具体行政行为提起诉讼的，人民法院应否受理呢？《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第三十六条第一款规定：“人民法院准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。”根据该条的规定，法院裁定准许原告撤诉后，原告一般不得对原起诉的具体行政行为再提起诉讼。但是，该条并没有限制撤诉后，原告以不同事实和理由重新起诉，也未限制对与原起诉的具体行政行为有关联的具体行政行为的起诉。也就意味着，行政相对人可以对另一个具体行政行为提起诉讼。因此，法院遇有这类情况时，应当受理行政相对人的起诉，不得作出不予受理或者驳回起诉的裁定。

　　此外，在立案审查这类案件时，还需要查明复议是否属于必经程序。如果复议是必经程序的，行政相对人只能对不予复议裁决提起诉讼。如果其坚持对原具体行政行为的起诉，法院应当作出不予受理的裁定。

　　二、关于起诉的标的为生效裁判的效力所羁束的受理问题

　　某兄弟俩在父亲死亡后，对父亲遗留的房屋产权发生争议，人民法院经审理，判决其父遗留的房屋产权属哥哥所有。判决生效后，哥哥拿着该判决到房管机关办理了产权登记手续。弟弟对房管机关发给哥哥产权证的行为不服，向上一级房管部门申请行政复议，上一级房管机关在法定复议期限未作出行政复议决定。弟弟又向人民法院起诉。对该案件人民法院应否受理？有人认为，房管机关发给哥哥产权证的行为，属于与财产权、人身权有关具体行政行为，虽然与法院判决有关，但是否正确执行法院的判决不经审理无法判断，故弟弟对房管机关发给哥哥房产证的行为，可以提起诉讼。大多数人认为，行政相对人对行政机关的这类行为不服所提起的诉讼，人民法院不应受理。理由是，人民法院作出的判决、裁定及法院主持达成的调解协议，一经生效，具有最终效力，不但对当事人和人民法院具有约束力，而且对整个社会都具有约束力，非经法定程序不得改变，对当事人以及相关人员都必须执行。具有执行义务的行政机关如果拒绝执行人民法院发生法律效力的裁判及人民法院主持达成的调解协议，就构成拒绝执行生效裁判的违法行为，并要承担相应的法律责任。因此，行政机关根据人民法院生效的判决、裁定及其主持达成的调解协议所确定的内容实施的行为，属于起诉标的为生效裁判的效力所羁束的性质。行政相对人对行政机关的这类行为不服所提起的诉讼，人民法院不应当予以受理。《解释》采纳了大多数人的意见，在第四十四条第（十）项中规定，“诉讼标的为生效裁判的效力所羁束的”，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。因此，该案人民法院不能受理。

　　三、对起诉不复议行为，被告明显不具有申请复议事项的复议职责的处理问题

　　人民法院接到行政相对人对行政机关拒绝复议行为不服而提起的诉讼，只要符合其他起诉条件的，一般都应立案受理。但是，在立案审查时发现被告行政机关不具有申请复议事项的复议职责的，应当如何处理，笔者认为，人民法院在立案审查时，如果发现复议不是必经程序，行政相对人的起诉符合其他起诉条件的，可以让其直接起诉原具体行政行为，或告知其向具有行政复议职责的行政机关申请行政复议，行政相对人坚持起诉拒绝复议行为的，法院应当裁定不予受理；如果复议是必经程序的，告知行政相对人向具有行政复议职责的行政机关申请行政复议。坚持起诉拒绝复议行为的，亦应裁定不予受理。具体理由如下：首先，行政复议法第十七条明确规定，不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。也就是说，不具有申请复议事项的复议职责的行政机关，对行政相对人的复议申请可以不予受理。法院在立案审查时，发现被告行政机关明显不具有申请复议事项的复议申请可以不予受理。法院在立案审查时，发现被告行政机关明显不具有申请复议事项的复议职责的，应当解决的首要问题是帮助行政相对人寻求正确的救济途径，使其合法权益能够得到有效的保护，故人民法院有义务告知行政相对人正确的救济途径。如果机械地受理，一是行政相对人的合法权益得不到真正的救济；二是增加行政相对人的负担和人民法院的工作量。这显然是与行政诉讼法的立法原义相悖的。其次，行政复议管辖问题相当复杂，尤其涉及到一些职权交叉的问题，更是难以判断。法院立案审查一般都是书面审查，没有对有关证据进行质证，当事人对有关职权问题没有进行辩论，如果不进行庭审，就容易发生错误，使行政相对人失去救济的途径。据此，有必要将可以裁定不予受理的范围限定在“明显不具有申请复议事项的复议职责”之内。

　　这里需要说明的是，人民法院受理诉拒绝复议行为后，经审理认定，被告行政机关不具有申请复议事项的复议职责的，应当在判决理由部分说明被告不具有申请复议事项的复议职责的理由及法律依据，判决驳回原告的诉讼请求。

　　四、诉行政机关驳回当事人对行政行为申诉的重复处理行为的受理问题

　　某区工商局依据《企业登记管理条例》的有关规定，作出给予Ｂ企业罚款10万元的处罚决定。Ｂ企业接到处罚决定后，在法定申请复议期限内未申请复议。当区工商局强制执行其财产后，多次到市工商局申诉。市工商局复查后，作出复查决定，认为原行政处罚决定处理正确。Ｂ企业收到复查决定后，遂向人民法院提起诉讼。对这类起诉人民法院应否受理呢？有人认为人民法院应当受理。其理由是：这类复查决定与行政复议行为性质相同，都是上级行政机关对下级行政机关作出的具体行政行为进行监督后所作出的决定，属于具体行政行为中的一种，并对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响，依据行政诉讼法第十一条的规定，公民、法人或者其他组织对这类复查决定提起诉讼同时符合其他起诉条件的，人民法院应当予以受理。还有人认为，人民法院不应当受理。其理由主要有两点：第一，行政复议法和行政诉讼法规定申请复议期限和提起诉讼期限，是为了促使行政相对人及时行使申请复议或者提起诉讼的权利，尽快稳定行政法律关系。行政相对人在法定申请复议或者提起起诉期限内未申请复议，从法律意义上讲，其丧失了申请复议或者提起诉讼的权利，任何时候以任何方式向人民法院提起诉讼的，人民法院都不应当予以受理。如果行政相对人允许对行政机关复查决定可以提起诉讼，那么，行政相对人在丧失申请行政复议或者提起诉讼的权利后，均可以通过这种方式取得诉权，法律规定的申请行政复议期限和提起诉讼期限将无任何意义。第二，复查决定只是确认已经完全生效的具体行政行为正确，并没有确定新的权利义务关系，对申诉人的权利义务没有产生新的实际影响，如果将这类行为纳入行政诉讼受案范围，不仅不利于行政法律关系的稳定，而且不利于行政相对人对行政机关的信任。

　　在起草《解释》时，绝大多数人赞同后一种意见。但对这类行为如何称谓，却存在一定的分歧，最早使用“行政申诉的告知行为”，讨论中认为该称谓容易与行政诉讼中的申诉混淆，未被采纳。后又采用“重复处置行为”。该概念源于德国的行政法学。即第二次处理，没有创设新的权利义务关系行为。由于“重复处置行为”概念较新，不易为人理解。《解释》亦未采纳。《解释》第一条第二款第（五）项的规定，最后采用“重复处理行为”（与重复处置行为的含义完全相同），并将不属行政诉讼收案范围的重复处理行为限定为“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”。

　　人民法院在适用该项规定时，应当特别注意的是，如果行政机关对已经丧失申请复议或者提起诉讼权利人的申诉，经复查作出改变原具体行政行为的决定，因这一决定重新确定了申诉人的权利义务关系，该复查决定不属于“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”，行政相对人对该决定依法提起诉讼的。