史鉴｜讨论俸禄与廉政问题时，不可忽略这个关键因素

俸禄作为古时官吏的薪给，是官吏供给所需、发挥治国理政职能的物质基础。

俸禄制度关乎财政、税赋、廉政等各个方面，历史上有着以明朝为代表的采纳薄俸的朝代，也出现了宋朝那样的主张厚俸的朝代。

历史上诸朝多以薄俸为长策

明朝官员俸禄以微薄著称，出现了一批清官廉吏。据史书记载，洪武年间通政使曾秉正去职时，竟然“贫不能归，鬻其四岁女”。吏部尚书刘崧，“兄弟三人共居一茅屋，有田五十亩。及贵，无所增益。十年一布被，鼠伤，始易之，仍葺以衣其子”。永乐时，户部尚书兼右副都御史秦纮任官四十载，“其妻菜羹麦饭常不饱……及卒，家无余资。未几，子孙有贫乏不能存者。”上述例子也说明了俸禄过低则官员基本所需不保，有悖于官之为官的显赫与殊荣。

明朝的皇帝几十年辍政不朝，国家机器正常运转主要得益于强大的官僚集团。历代皇帝都深感于官吏的重要价值，在薄俸政策背景下，对于官吏法定俸禄外的非法收入，如常例、家伙、耗羡等往往采取默认态度，并通过养廉银、养廉地、恩俸、赏赐等合乎法令的方式补充薄俸的不足。

这样，官员的收入构成就由法定俸禄、默认的习惯收入、法定补充三部分组成。官吏的收入不仅仅限于法定的俸禄，出现了法外支俸的现象，使得法定的俸禄制度遭到进一步的破坏。

针对薄俸采取的补救措施，在一定程度上缓解了薄俸带来的问题，但并没有改变俸禄不足的局面。官场出现“大官贪污以求富，小官贪污以救贫”的现象。俸薄的官吏希求通过各种手段满足物质上的欲望，在默认的权利外寻求更大的刺激与满足。

明初统治者力图以重典治吏，严刑惩贪，然人人不畏其法，仍继踵而为非，其原因就在于法定俸禄遭受制度性的破坏，纲纪废弛。官员供给在法定范围得不到满足，贪欲无限制。

可见，薄俸虽有利于减轻财政压力，轻徭薄赋，但官吏的基本所需得不到满足，不利于其发挥治国理政的才干。相比于官吏的收入构成，薄俸也足以致贪。

历代的政治家、思想家总结薄俸的历史经验，主张厚俸论者颇多

厚俸以养廉，从总体上看具有一定的合理性。在法定的厚禄中，官员的基本需求在法定范围内得到了满足，无疑可以抑制其追求法定范围以外的贪掠，从总体看有助于官吏廉洁自律。

比如，汉代两位大臣张敞和萧望之根据“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”提出“今小吏俸率不足，常有忧父母妻子之心，虽欲洁身为廉，其势不能。请以什率增天下吏俸”。汉宣帝采纳此建议，诏令增俸，改善了汉初的薄俸状态。其结果提高了官吏的积极性，增强了官吏的廉政意识。清正廉洁之官大量涌现，史称“汉世良吏，于斯为盛”。但是厚俸以养廉不能绝对化。

宋朝是为数不多践行厚俸政策的王朝。王安石作为改革派的代表人物强调吏禄既厚，则人知自重，不敢犯法，从而达到省刑之效。厚俸给予官吏在合法的范围内利益的某种满足，使其安于职守，不作法律外的诉求。

然而人欲往往是不断增长的，正所谓欲壑难填，官吏尽管取得了法律内的优厚待遇，却也仍然会追求法律外的更多利益上的满足。厚禄在满足官员基本需求的同时并不能满足官员的贪欲。

就连赞成厚俸的赵翼也认为俸禄过厚其弊端不可忽视。他说，“究于国计易耗。恩逮于百官者惟恐其不足，财取于万民者不留其有余，此宋制之不可为法者也”。冗官冗费致使支出庞大，加大了财政压力，加重了税赋负担，百姓不堪其苦。

可见，厚俸虽有利于官吏积极发挥职能、自重自律，但也会造成庞大的财政支出，加重百姓负担。较之官吏的贪欲，厚禄并不足以养廉。

总之，俸厚或俸薄都会引发一定的问题。

俸以养廉的理论前提是合理的俸禄制度

从历史角度考量，“吏不廉平则治道衰”，官吏的廉洁对于政权的维护与发展十分重要。“颁俸禄以养廉，禁贿赂以防奸。”要发挥俸禄对于廉政的重要作用，需要建立合理的俸禄制度。

根据社会经济发展的水平确定合理的俸禄量，使官吏的治绩与其俸禄所得达到相对的平衡，使俸禄的支出与国家府库收入相符。合理的俸禄制度不仅有利于减轻国家财政负担，而且有利于维护官僚队伍的稳定与廉洁，实现真正意义上的俸以养廉。

树立合理的俸禄标准，建立合理的俸禄制度，需要注重综合为治。具体有以下三点：

第一，维持官员数量和俸禄标准的相对稳定，使俸禄总量控制在府库收入所能承担的合理范围内。

历史上的王朝在其发展过程中，往往都会面临俸禄日厚以及官吏数量日增而导致的越来越庞大的俸禄支出。俸禄的支出是以国家府库收入为前提的，其结果只能是通过征税赋、发徭役将之加诸百姓，这样就容易激发经济与政治的危机，引发社会动荡。为此，控制官员人数，规定合理化的俸禄计量标准具有深远的意义。这就要求：

其一，控制官员人数。“民少官多，十羊九牧。”“士大夫众则国贫”。冗官冗费是封建社会的瘤疾，直接导致了俸禄总量的增加和国家财政的重负。《唐律》专设规定以控制官吏数量，禁止滥设。“署官过限及不应置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。”宋太祖曾倡导“与其冗员而重费，不若省官而益俸”。通过精减官吏数量来提高官吏待遇，以免加重财政负担。

其二，规定合理的俸禄计量标准。俸禄的标准既要与府库收入相符合，也要根据当时物价的浮动及购买力水平而随时调整。同时，还要对俸禄的标准进行横向考察，即把官员的俸禄收入与当时其他社会群体的收入进行比较。只有这样才能衡量出官吏俸禄收入在社会经济中所占的比例与位置，对俸禄状况做出较为客观的认识，从而得出相对科学的俸禄计量标准。以宋明两朝为例，宋朝官员俸禄优厚，然其物价水平较高，其他阶层收入也高；明朝官员俸禄微薄，但明时物价低廉，官吏与其他阶层收入相差十分悬殊，官吏较之当时社会的其他阶层，已属高薪。

如上所述，俸禄关乎财政、税赋、廉政等各方面。“尔俸尔禄，民脂民膏”。讲求俸以养廉，需要综合为治。一方面要尊其位，厚其禄，保障人才清正为官之所需；另一方面要严格控制俸禄支出在财政中的份额，不可导致税赋太重。

第二，科学量化俸禄，依法规范俸禄，杜绝法外支俸。

俸禄历来是国家府库最主要的支出项目之一。正如唐人所说“养贤之禄，国用尤先。”明人也指出“国家经费，莫大于禄饷”。在寻求俸禄与府库收入平衡点的基础上，拟定合理的俸禄标准，量化官吏待遇，使得官吏财产透明化，既有利于官吏收入稳定与发挥才干，也有利于对官吏进行考课、监察，加强对官吏的廉洁监督。

历史证明厚俸与薄俸都不是养廉的关键性因素，合理的俸禄是养廉的前提。养廉的关键还在于将俸禄的标准、收支及监督纳入法律的范围内，给俸禄配之以法律的制度保障，用法律来规范俸禄，杜绝法外支俸。

廉政问题是个复杂的系统工程，俸禄只是其中条件之一，合理的俸禄制度只有依靠法律的保障，并与考官之法、考课之法、监察之法等法律制度相结合，才能发挥俸以养廉的目的，实现官僚队伍的稳定与廉洁。

第三，为政在人，培养官员廉洁自律意识。

“徒法不足以自行，徒善不足以为政。”俸禄太薄忽视了人的需要。厚俸养廉忽视了人的欲望。重法惩贪忽视了人的品行。

我们以史为鉴讨论俸禄与廉政问题时，不可忽略人自身的作用。中国古代以诗书礼乐相尚，用以提高官员的人文素养，培养引导其树立与时代相适应的人生观、价值观、世界观。官吏廉洁奉公，不为俸禄厚薄等外界环境所动摇的一个关键因素在于个人的内在修为。“礼义廉耻”、“三纲、八目（格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下）”等传统价值观念已经深入其心，有助于其保持名节，克己奉公。

宋苏辙就曾指出，“若朝廷诚患吏贪，但使官得其人，则吏之受赇，自有分限。若犹未也，则虽重禄深法，不能禁矣。”因此选用品行好的人为官对于养廉尤为重要。为政在人，保持官吏的较高素质，有助于维持官僚队伍的稳定，发挥官员在治国理政方面的积极作用。

（作者单位：西北政法大学）

本文原载于2015年3月2日北京日报。