行政诉讼中，规范性文件的一并审查

行政规范性文件，指的是除行政法规和规章以外，由行政机关制定的具有普遍约束力的通知、命令、决定，包括一般俗称的“红头文件”等规范性文件。虽然由国务院部委或地方政府制作的规范性文件位阶层级较低，但在实践中却起着较大的影响作用。新行政诉讼法修改后，对规范性文件的合法性审查也纳入到司法审判过程中，这有利于从源头上解决行政争议。今天，北京京康律师事务所主任、西北政法大学物权与土地研究所联席所长史西宁律师简要介绍一下行政诉讼中规范性文件一并审查制度的相关情况。

《行政诉讼法》第五十三条规定，在对行政行为提起诉讼时，可以对该行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件一并提出审查，并明确不含规章。即，对规范性文件的审查仅限于规章以下的规范性文件。

对规范性文件“一并”附带审查，只能在对行政行为提起诉讼时一并提起，即对规范性文件的审查不能独立成诉，只是附属于行政诉讼。但同时，根据2018年行政诉讼法司法解释第六十八条的规定，请求一并审查规章以下规范性文件，也构成了一项独立的诉讼请求，要在诉讼请求中提供明确的文件名称或者审查对象。即当事人虽然只能提出附带审查申请，但法院有义务对该规范性文件进行审查，并在裁判文书中作出回应，而不能逃避审查，否则就是遗漏诉讼请求。

审查范围，仅限于涉案行政行为所依据的文件。虽然法律规定了可以对规范性文件提出审查申请，但审查的对象仅限于案件涉及的行政行为所依据或适用的规范性文件，即行政机关认为其实施行政行为合法性的依据。

在2018年行政诉讼法司法解释中，就规范性文件一并审查制度单章作出解释说明，以下就相关程序性问题，总结如下：

管辖法院：由受理被诉行政行为案件的管辖法院一并审查。

提出申请的时间：应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。即经过庭审调查，当事人才知道行政机关作出行政行为的依据，此时仍可以提出一并审查申请。

规范性文件制定机关的意见：主要有两种方式，即法院主动听取和制定机关申请出庭陈述意见。

法院在对规范性文件进行合法性审查时，一般通过以下几点进行：

职权：制定规范性文件的行政机关，是否超越法定权限或超过授权范围制定规范性文件。

内容：规范性文件的内容是否与上位法相抵触；是否在没有法律、法规或规章依据下，擅自增加公民、法人和其他组织义务或者减损其合法权益。

程序：规范性文件是否履行法定批准程序、公开发布程序，制定程序是否合法。

经过对规范性文件合法性审查，法院一般会作出两种裁判方式。认为规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；认为规范性文件不合法的，不作为法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中阐明。

经过审查，法院认为规范性文件不合法的，应当向制定机关提出处理建议，并抄送制定机关的同级政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关；可以向制定机关提出修改或者废止的司法建议；紧急情况下，法院可以建议制定机关或上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。