交警能否对违停在小区用地红线内沿街店面门口的机动车辆予以抄告处罚

日常，有朋友咨询机动车违停在小区沿街店面门口，在小区用地红线内，交警能不能予以抄告处罚，被抄告的提请复议能否胜“诉”。有当局者告之此现象不属《道路交通安全法》中的“道路”、不能抄告处罚，更有甚者主张盲道以外路面不属“道路"并将此观点形成规范性文件下达基层警务部门。笔者认为这种观点完全错误，所以想偶语一则，阐明法理。(本文仅为个人观点，仅供学习参考，不具有任何法律约束力)
        要阐述这个问题，首先要先了解一下小区用地红线和建筑红线这两个概念。用地红线是指围起某个地块的一些坐标点连成的线，红线内土地面积就是取得使用权的用地范围，是各类建筑工程项目用地的使用权属范围的边界线，小区用地红线就是该整个小区用地，拥有土地使用权的边界。建筑红线也称“建筑控制线”，指城市规划管理中，控制城市道路两侧沿街建筑物或构筑物靠临街面的界线，任何临街建筑物或构筑物不得超过建筑红线。一般以道路红线为建筑控制线，小区用地红线与道路红线毗邻一般用地红线也是控制线即建筑红线。但因现代城市规划需要，主管部门往往要求在小区用地红线内退数米方可建设建筑物或构筑物，这个线就是建筑红线，任何建筑都不得超越给定的建筑红线。实务中小区沿街店面连成的线就是建筑红线，而这个建筑红线往往是在小区用地红线内退数米。所以，小区沿街店面(即建筑红线)到城市规划的道路边缘之间往往有数米宽度的区域，这个区域仍在小区用地红线内，本文讨论的就是车辆违停在该区域内，交警能否给予抄告处罚的问题。
         能否处罚，实务中存在肯定与否定两种观点。 争议焦点在于该区域是否属《道路交通安全法》中的“道路”。如果不属该法所称的“道路”，公安交通管理部门就不能对违停在该区域的车辆予以抄告处罚，反之，就可以予以抄告处罚。本文仅讨论属不属于《道路交通安全法》规定的“道路"问题，至于其它因素可能影响处罚效力问题不在本文讨论范围。 
        一、持否定观点认为:  城市规划部门对城市道路有相应的定义，道路红线区域内属道路，小区用地红线区域尽管邻接道路构成统一平面整体，但仍属小区全体业主所有，属业主私人领域，根据物权法相关规定，业主有占有、使用、收益和处分权力，不是《道路交通安全法》中所谓“道路“，公安交通管理部门对停车问题无权管理，不能抄告处罚，而应由物业或业委会管理。其划分道路标准依据是以小区用地红线为界。
        二、持肯定观点理由如下(笔者赞同该观点，且检索了相关司法案例，法院几乎都是支持肯定观点):
        第一、《道路交通安全法》第一百一十九条第(一)项规定 :  “道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。很显然，法条对道路定义采用功能主义，并不以红线为界划分道路，即使在单位管辖范围(单位管辖范围必然在用地红线内)，属某个组织所有的区域，但符合允许社会机动车通行的功能特点，就应当属于“道路”，自然属于公安交通管理部门执法区域。我们现在城市规划一般都要求在沿街用地红线内退一定距离才能建设房屋，因此，就存在城市规划道路红线外至小区沿街店面门口留有一定距离，小则几米大则数十米宽度区域仍为小区用地红线内，其用地红线如果有物理隔离措施，主要供小区业主使用，存有物业或业委会管理，在小区用地红线范围内，路面管理问题已有合法的私权力在运作，国家公权力不宜介入。如果没有物理隔离措施，有的虽有物理隔离措施(如花圃等)，但仍为开放式，虽然该区域仍在小区用地红线内，土地使用权属于该小区业主所有，但因城市规划的需要，已物化为不特定社会成员公共使用，可供不特定社会机动车辆使用，如果没有物业或业委会管理，国家公权力不介入自然会影响该区域交通秩序，关系到不特定人的利益，其功能及特征完全符合道路交通安全法中规定的道路含义，因此，属于道路。所以，交警对违停车辆进行管理、抄告处罚是必要的、且于法有据。
        第二、有持否定观点，主张根据城市规划法规定，城市道路有具体用地红线规划，超出道路用地红线范围不属道路，上述争议区域在城市道路规划用地红线外，当然不属道路，交警不能对停放车辆予以抄告处罚。笔者认为，虽然城市规划对道路含义有规定，但城市规划法规定道路与《道路交通安全法》规定道路含义不同，道路交通安全法对“道路"含义有其具体特别规定，划分依据不是以“红线”为标准，而是以符合允许社会不特定的车辆通行的功能为标准，交警执法是根据《道路交通安全法》，只要符合该法的“道路"功能就属道路，交警就可执法。
        三、实务中还有一种情况，特别是城郊结会部现象较多。如，在毗邻道路私人建设用地红线内退数米构建私人房屋，其门口形成空地(在私人用地红线内)邻接道路，未有物理隔离措施，与道路形成一个平面整体，日常社会车辆可以自由通行，这种情况，交警可否对停放在此区域内的车辆进行抄告处罚？当然不能。因为这个区域属于个人空间，虽然社会车辆也可自由通行，但这是私人权利在一定程度上自愿让度于社会，其仍然属于个人有效管控下，不属于道路。这与上述所称小区沿街店面门口区域不同，虽然该区域建设用地使用权属小区全体业主，但相对于前者私人用地来说，小区任何单个业主均无法对此区域形成有效管控，也无权随意让度权利，任何人不按规定停放车辆自然会影响到小区不特定业主的通行等利益、甚至其它不特定社会成员利益，形成对交通秩序的破坏，所以必需有个集体权力或国家权力依法予以管理以维护交通秩序，如果没有物业或业委会等对秩序的管理运行，国家公权力当然要予以介入管理，体现行政执法的本质需求和道路交通安全法上的道路功能特征，交警予以管理、抄告处罚是必要的、合法的。