清末胶东半岛十七个州县只有三个要缺，福山、胶州和潍县

冲繁疲难，是清代中期之后在地方区划中采用的一种“等级评定”制度。即根据州县的实际情况，从“冲、繁、疲、难”四个字当中选取相应的评定，有的四字均沾，有的一字也无，有的三字、两字、一字不等。

不同的字数评定，对应的是州县主官的不同“缺级”。《清实录乾隆朝实录》载：

“查各省道、府、同知、通判、州、县、等缺，有冲、繁、疲、难四项、三项、二项、一项者，因分为最要缺、要缺、中缺、简缺。”

以上虽然分为四等，但通俗一点来理解，就相当于重要岗位、中等岗位和普通岗位之间的区别。

也就是说，从表面上看，大家都是知县或者知州，品级差不多，但岗位的重要性并不相同。重要岗位可以优先提拔，而中等岗位和普通岗位一般只能先到重要岗位上过渡之后，才有升迁的机会。如果参考现在的情形，可以理解为强县、中等县、弱县的关系。

强和弱，是一个动态变化的过程。在清代中期，钱粮、人口是主要指标。而到了清末，因为对外通商的关系，“洋务”又成为一个很重要的影响因素。

胶东半岛（登莱二府，加上清末的胶州直隶州）地处海隅，境内丘陵较多，耕地、人口与山东内陆相比并无优势，因此在清代中期之前不属于重地，“要缺”很少。不过，后来随着烟台、青岛的开埠，这里逐渐成为对外通商之重地，“要缺”也相应增多。

到了宣统年间，胶东半岛“要缺”的数量基本固定，为三个，即：福山县、潍县和胶州。

其中，福山县和胶州的地位之所以重要，主要因为靠近烟台和青岛的缘故。福山县本非要缺，烟台开埠之后，同治五年清廷才下令将福山县知县升为“要缺”。而胶州位于半岛西部，临海傍河、地广人多，本来的评级就是“冲、繁、难”，属于莱州府治下的要缺。青岛开埠之后，胶州更进一步，由山东巡抚周馥建议：“胶州为沿海要缺，冲繁倍于往昔，请改为直隶州。”也就是说，到了清末那几年，胶州的级别已经升为了“直隶州”，不再归莱州府管辖。

潍县当时的评级为“繁、疲、难”三字，因此知县也定为“要缺”。值得一提的是，当时潍县属莱州府，府城掖县的知县也只是“中缺”而已，后者的评级为“疲、难”，与潍县相比，少了一个“繁”字（政务纷纭者为繁）。

不过，以上评级引用的是宣统版《山东通志》的记载，与民国时期编撰的《清史稿》有所出入。在《清史稿》中，潍县的评级为“冲、繁、难”；而掖县的评级为“冲、繁、倚”（倚字代表附郭县）。

《山东通志》和《清史稿》在修撰时，都有官方档案为参考，可能因为引用资料年代的不同而有所出入，但不太影响对州县重要性的理解。

清代中期之后，登州府管辖一州九县，莱州府管辖两州五县，合起来共十七个州县，后来胶州虽然升级为直隶州，但州县总数没有改变。

按照宣统版《山东通志》的记载，这十七个州县当中，除了福山县、潍县和胶州这三个要缺之外，还有七个中缺和七个简缺。中缺分别是：蓬莱县、莱阳县、宁海州、文登县、掖县、昌邑县、即墨县。简缺分别是：黄县、栖霞县、招远县、荣成县、海阳县、平度州、高密县。

当然，这都是一百年之前的评定标准了。百年之间，胶东县域也发生了不小的变化。以黄县为例，百年之前为“简缺”，如今堪称“要职”了，荣成亦是如此。