实务平台:差别化管理多方式取得—陆上风电项目用地政策解析(中国自然资源报20211014)

口吴永高 滕伯卿

　　风能是一种清洁的、储量极为丰富的可再生资源，国家先后出台了包括用地政策在内的一系列相关政策支持风电产业的发展。为实现我国“碳达峰、碳中和”的战略目标，预计未来一段时间风电项目仍然会得到快速增长。

　　陆上风电项目用地一般具有占地面积较大、范围广、类型多的特点，涉及的用地手续相对复杂。因此，在进行风电项目投资建设时，要充分考虑项目选址、占地类别、用地方式、用地标准等因素。我国现行法律法规关于风电建设项目用地确立了“差别化管理、多方式取得”的整体模式支持新业态发展。

风电项目用地的取得方式

　　租赁集体土地方式。根据2015年原国土资源部等六部委联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文件”）指出，光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途……用地允许以租赁等方式取得。据此，对于集体土地中的未利用地，可以通过与集体经济组织签订租赁/补偿协议的方式取得土地。在实践中，用地主体在与集体经济组织签订租赁/补偿协议时，应特别注意土地权属是否清晰、是否履行了村集体的民主决策程序、决策程序是否合法、土地是否已经被发包或者被流转等问题，以避免潜在的法律瑕疵。

　　通过国有土地租赁、划拨和出让方式取得国有建设用地。

　　首先，可以采用国有土地租赁的方式取得风电项目建设用地。根据5号文件，对于国有未利用地，用地主体可与当地自然资源主管部门签订相关租赁协议。而对于国有非未利用地或者地方主管部门明确要求办理建设用地手续的，根据自然资源部《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》的规定，国家鼓励“产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应”，因此用地主体可以就风电场用地向当地市、县人民政府自然资源主管部门提出国有建设用地申请，在完成项目立项、建设用地规划许可、建设用地审批等一系列手续后，可以与市县土地主管部门签订国有土地有偿使用合同，以使用国有土地。

　　其次，符合条件的可以划拨方式取得项目用地。5号文件规定，新产业项目用地符合《划拨用地目录》的，可以划拨供应。《划拨用地目录》中关于电力设施用地的部分，规定了发（变）电主厂房设施及配套库房设施，发（变）电厂（站）的专用交通设施，配套环保、安全防护设施，新能源发电工程电机，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设施，资源观测设施等项目可以通过划拨方式供地。

　　此外，在公平、公正、不排除多个市场主体竞争的前提下，可将投资和产业主管部门提出的产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件。

风电项目用地标准

　　根据2012年住房和城乡建设部、原国土资源部、原国家电力监管委员会发布的《电力工程项目建设用地指标（风电场）》的规定，风电项目用地可以分为5类，即：风电机组用地、机组变电站用地、集电线路用地、升压变电站及运行管理中心用地以及交通工程用地。

　　上述5类用地类型中，除了交通工程用地中的施工期道路属于临时用地，不需要按照建设用地管理外，其他4类用地类型全部为永久用地，需要按照建设用地进行管理。

风电项目使用林地、草地的特殊政策

　　在陆上风电场项目建设过程中，经常会涉及占用林地或者草地的问题，施工会对森林、草原的生态整体功能发挥影响较大。因此，国家对风电项目占用林地和草地进行了相关特殊规定。

　　关于占用林地问题，国家林业和草原局于2019年2月发布了《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》，主要规定了以下内容：

　　（禁建区域）自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地等区域以及沿海基干林带和消浪林带，为风电场项目禁止建设区域；

　　（限制范围）风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路等，禁止占用天然乔木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下区域的有林地、一级国家级公益林地和二级国家级公益林中的有林地；

　　（电场道路建设和临时用地管理）风电场施工和检修道路，应尽可能利用现有森林防火道路、林区道路、乡村道路等道路，在其基础上扩建的风电场道路原则上不得改变现有道路性质。风电场新建配套道路应与风电场一同办理使用林地手续；吊装平台、施工道路、弃渣场、集电线路等临时占用林地的，应在临时占用林地期满后一年内恢复林业生产条件，并及时恢复植被。

　　关于占用草地问题，《草原法》第三十八条规定，“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”第三十九条规定：“因建设征收、征用集体所有的草原的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿；因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。因建设征收、征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。”据此，若风电场占用草原，应当及时报省级以上主管部门审核，且需根据当地标准支付补偿费用和草原植被恢复费。

　　（作者单位：北京金诚同达律师事务所）