【治理与反思】组织能力如何在公共环境中稳定持续创新？
类别：政府治理
导言
与私营组织依靠动态能力来维持其创新能力和竞争优势一样，公共部门也可以利用它们来提高其满足公民需求的能力。但是，创新和组织能力如何在公共环境中相互作用呢？最近，Benedetta Trivellato, Mattia Martini, and Dario Cavenago三位意大利学者对此进行了一项实证研究。通过分析意大利米兰市政府实施的拥堵收费区探讨了这一问题，并突出了组织间和跨部门协作创新所发挥的作用。结果表明，在多层次协作环境中的多行动者参与增强了系统理解需要处理的问题、提出和执行适当解决方案以及培养创新责任的能力。他们指出分享知识和参与组织间学习是创新发展的核心；然而，他们同样强调这些动态能力增强了组织和系统一级的集体能力，从而对两个层次的创新能力产生了强化作用。论文发表在公共管理顶级期刊ARPA上面。
（文献来源：Trivellato B， Martini M， Cavenago D. (2021). How DoOrganizational Capabilities Sustain Continuous Innovation in a PublicSetting? The American Review of Public Administration. 51(1):57-71. DOI: 10.1177/0275074020939263）.
研究问题
创新是一个动态的过程，通过这个过程可以定义问题，提出创造性的想法，并最终选择和实施新的解决方案（Sérensen&Torfing，2012）。创新被公认为私营部门可持续竞争优势的关键因素（Verona&Ravasi，2003），以及处理那些“抗解问题”（Roberts，2000），这些“抗解问题”以各种方式影响公共部门组织（De LancerJulnes & Gibson，2016）。其表现受到促进因素和阻碍因素的影响：例如其中的组织层面的因素，如可用于支持创新活动的资源，以及领导力作用等（De Vries等，2016；Vigoda-Gadot等，2008）。
根据这些前提，本文的目的是通过研究公共环境中的创新与组织能力之间的关系，解决公共管理研究中关于创新的空白。更具体地说，在主要强调动态能力在支持组织创新能力方面作用的现有研究中，解决以下研究问题。首先，这种赋能和支持作用在公共部门协作环境中如何发挥作用？其次，这种协作创新流程反过来又如何影响动态能力？换言之，本文旨在探讨创新的产生如何与动态能力的存在挂钩，以及这种创新是否反过来产生其他能力，以长期维持公共行政的战略能力。
理论框架
公共部门创新与协作角色
在广泛的关于公共部门创新的文献中，一条特定的线索着眼于协作所起的作用。事实上，O'Toole（1997）和Roberts（2000）已经承认了这种作用，后者表明，协作战略比权威或竞争战略更有价值，特别是在处理“抗解问题”时，不能就问题本身作出明确的陈述，因为利益相关方支持以其他方式制定问题并提出解决办法，以及解决过程的约束在不断变化。
虽然一些作者提到复杂的问题，并暗示没有明确说明需要新的解决方案，但Hartley（2005）明确强调了网络治理和创新之间存在的关系，以及决策者、公共管理人员和公民应发挥的作用。Eggers和Singh（2009）进一步深化了这一观点，他们强调，为了鼓励创新，以下战略特别重要：政府机构之间以及政府、私营企业、大学和非营利组织之间（在双边关系中）合作，以便迅速检验新思想，克服官僚主义和财政限制；建立网络，以便利用组织和个人多元化基础的创新资产；同时采用开源创新模式，鼓励许多人自愿合作，创造解决方案。Bommert （2010）指出，协作创新特别适合解决持续和紧急的问题
. . .因为它向各种行动者打开了创新周期，并跨越边界利用创新资源，克服了文化限制，为公共创新提供了广泛的社会政治支持。由于这些效应，协作创新有可能改进想法的生成、选择、实施和传播。（Bommert 2010， p. 29）
动态能力与公共部门
关于公共部门创新的研究可以与公共管理研究中的另一条源流挂钩，该流涉及公共组织的战略管理，认为创新对塑造其绩效越来越重要（Andrews等，2012；Hansen&Ferlie，2016）。动态能力通常需要实验过程，这些过程通过新方式使用知识和诀窍，使公司适应其经营的不稳定环境来解决复杂的问题（Eisenhardt&Martin，2000）。因此，动态能力视角非常适合许多公共组织运作的不稳定环境（Hansen&Ferlie，2016）。动态能力建立和重新配置内部资源和能力，然后与其他组织在伙伴关系和协作中整合这些资源和能力。这个概念似乎符合许多公共组织的条件，这些组织在经历变化时必须迅速适应新的情况和要求。
事实上，Piening（2013）指出，由于公共部门的许多组织面临的环境变化甚至比私营部门公司更为严重，例如由于政策变化频繁，这些能力日益被视为公共部门组织的关键成功因素（Pablo等，2007；Salge&Vera，2011）。由于动态能力观点明确侧重于公司管理创新相关活动的组织流程，因此这一理论观点有望更好地了解公共部门的创新流程。此外，随着参与创新活动加强从新的外部知识中学习的组织能力，可能会出现积极反馈，尽管“由于新产品、服务或流程如果破坏现有的常规和结构，可能证明无效甚至有害，因此需要从经验上检验创新活动的正绩效效应”（Salge&Vera，2012）。
实证背景和方法
案例选择
本文的分析基于一个意大利米兰市实施的拥堵收费区（C区）创新案例的个案研究。除了易于获取实证条件之外，之所以选择这个案例，是因为它显示了一个看似相当常见的政策措施（拥堵收费区）是如何以创新的方式形成的。与其他类似的欧洲道路定价举措相比，事实上C区的创新方面涉及两个主要方面。首先，系统不论从用户还是从其内部功能的角度来看，都允许高度的灵活性和定制化。第二，该系统是通过结构化的参与进程设计的，以便确定受措施影响最大的利益相关方所共有的目标和战略。
核心研究背景是米兰市内的一个部门，负责城市拥堵收费区的规划和实施。范围更广的设置还包括参与该项目的两个主要公共组织：AMAT和ATM。AMAT是市政当局下属的“移动、环境和土地机构”，提供从设计阶段到实施阶段的技术支持。Azienda Trasporti Milanesi（ATM—米兰公共交通）是一家上市公司，负责管理城市内和周边城市内的公共交通，并负责一系列附加服务，包括BikeMi共享单车；它还从技术角度负责C区管理。
之所以选择C区，是因为在欧盟资助的CASI项目内进行的一项有关其经济、环境和社会影响的研究证明，C区是一种创新的良好做法，因为（a）它给市政当局带来了可观的财政收益，用于其他可持续流动项目的投资；（b）由于减少空气污染和交通拥堵，它给予了环境改善；（c）不论从短期还是长期来看，它都有助于提高公民的生活质量。
C区包括米兰历史中心周围的所谓“Cerchia dei Bastioni”：面积8.2平方公里，相当于市政领土的4.5%。车辆通过43个点收取工作日访问费；监控摄像头可检测进入该区的车辆，并将车牌数据传输到识别车辆、分类（如居民、值班车辆、免费出入车辆）和相应应收费用的计算机。市民必须购买并激活5欧元的门票才能进入C区；摩托车、滑板车、电动车、混合动力车、天然气、液化石油气、双燃料车免付款。对运送残疾人、接受救生治疗的车辆或针对C区内医院急诊室的车辆也给予豁免。
C区于2012年1月生效，取代了之前的一项名为Ecopass的计划。该计划于2008年推出，作为进入米兰市中心的车辆支付的污染费。所有进入该地区的车辆必须支付污染费，按排放等级的比例。在最初成功减少拥堵和汽车排放后，该计划对拥堵的影响由于车辆置换逐渐降低。由于政府不愿将现有制度替换为更严格的制度，公民委员会推动公投以测试公民对全体车辆收费的态度：结果显示选民投票率为49%，结果明显赞成改革（80%赞成，20%反对提案；Croci&Ravazzi Douvan，2016）。全民投票于2011年6月举行，同时举行市政选举，导致新的中左翼政府推进改革。在米兰的同一中心地区，Ecopass污染费被C区拥堵费所取代，其特点是5欧元的固定收费。
研究方法
本文的分析基于一个探索性案例研究，这是一种在持续创新领域被采用（Brown&Eisenhardt，1997）的方法，并且与能力是过程的，因而很难通过定量研究来识别的这一事实相一致（Eisenhardt&Martin，2000；Verona&Ravasi，2003）。信息是结合不同来源和方法收集的。研究对C区的监管框架、关于C区的现有文献和米兰的移动战略进行了文献性内容分析，包括米兰市政府代表、ATM和为研究目的联系的 AMAT 提供的未发表的报告和内部文件。这些未发表的文件包括内部协议和程序，以及对C区的影响进行的内部评估。被采访者是通过上述三个机构的代表确定的。而且之所以被选中，是因为他们在整个C区设计和执行过程中所起的作用。这些访谈是在2015年进行的，作为上述CASI项目的一部分，并在2016年进行了额外的访谈（部分与之相同但包含更多的访谈者）进行，以扩大和改善对关键因素和动态的了解。参与C区项目的三个主要公共组织中的被采访者包括这些组织的雇员和顾问，他们因与项目本身或新的中左市政管理局的出现而临时雇用。面谈通常持续2至3小时，逐字转录。数据由研究人员根据反映创新过程阶段（设计、实施和持续创新）的类别和Verona和Ravasi （2003）确定的广泛动态功能以及Sørensen与Torfing（2011）和Torfing（2016）所强调的协作创新流程类型分别编码。研究者们与对C区行政程序有深入了解的第三名研究人员比较和讨论了这些结果，并纳入了如下一致的叙述。
研究发现
本研究将创新过程分为三个主要构成阶段，并探讨Verona和Ravasi（2003）以及Sorensen和Torfing（2011）所强调的因素如何随时间而相互作用和演变。更具体地说，确定了在C区的情况下，持续创新过程的构建模块是如何形成的，并维持三种类型的动态能力（知识创造和吸收、知识整合和知识重新配置）。同时，依靠Sorensen与Torfing（2011）和Torfing（2016）提出的概念作为与协作创新流程（授权参与、相互学习和共同责任）相关的概念，以调查它们是否以及如何在C区创新流程中发挥作用。
设计阶段
适当的设计阶段在2011年下半年持续了大约4个月。没有一位项目经理被正式任命负责该项目：只有市政当局的中央交通局局长担任一个非正式的“首席协调员”，相关决策权也赋予不同协作组织内的关键个人，包括市政当局本身、AMAT和ATM。高级市政官员甚至把重要的活动，例如与外部利益相关方的会议，委托给低级官员。这不同于一般的公共部门环境中的授权程度，因为在公共部门环境中人们的行为通常受到等级制度的强烈影响。此外，在新任政府上任的头100天内这一项目的启动出现了强有力的政治推动，例如，允许增加人员迅速调动到该项目；这也包括负责城市交通的新任市政官的坚定承诺，他年轻又热衷于C区项目，而对当地居民可能的不满却过于担忧。
整个项目的特点是劳动组织相当扁平。允许市政官员自主作出某些决定，而不必像在一般活动期间那样获得直线经理的批准。市政雇员感到特别投入，因此也愿意长时间工作：当你面临严峻的挑战，而你处于一个公共部门组织，不能过分依赖激励员工时，自下而上的动力是关键的解决方案......员工觉得他们是这个项目的关键部分，他们对它有责任，他们要为重大变革负责。（米兰市C区和流动项目主管）
总之，对设计阶段的分析突出了促进三个不同公共组织（市政、AMAT 和 ATM）之间密切合作的能力的重要性，它们以自己的方式提供了技术、科技和经验知识的关键存储库。有关各方高度承诺使得这种集体协作动力得到加强，而这种承诺又得到普遍信任感和与最近市政选举有关的强有力的政治推动的支持。
实施阶段
头几个月的紧迫性意味着，在启动时，C区仍然远远不是后来所成为的复杂系统。一旦投入使用，一种新的知识开始从各种来源出现：这种知识产生于C区日常工作，来自解决不可预见的问题以及开始使用该系统的公民的抗议。这意味着在有关三个公共组织内外所有参与的人都有丰富的学习经验，以及随后的知识的不断融合。相反，人们普遍认为，只有所有相关利益相关方作出真正的承诺，才能使事情能够工作，从而能够不断整合来自各种来源的知识。
随着时间的推移，知识整合的过程变得更加有条理，也因为信息传递渠道的变化，以及城市和社会内部更广泛的变化。起初，电子邮件是与公民个人直接互动的主要工具，但由于消息数量多，内容多（例如，信息或豁免请求、投诉），这很快变得无法有效管理。随着时间的推移，随着市民更多地使用社交媒体，市政当局和自动取款机内部的人越来越贴切，例如，利用Twitter等媒体来传达和收集有关公共交通中断或交通相关问题的信息。这一经验也成为参与C区管理的团队的有用资源，他们获得了适当的技术和沟通技能，通过这些媒体与公民互动。与公民和其他利益相关方的互动大大促进了C区规则和成文知识体系的发展。同样，通过在其他公共组织内确定一个负责豁免请求的办事处，解决了必须处理其他公职人员豁免请求的敏感问题：
如果有人变得冲动， 我们只是邀请他们联系他们的内部办公室谁处理它。这有利于一般管理，也有利于与其他公共行政部门的关系。它避免了可能与从政治观点上可能重要的个人发生冲突，并减轻我们的负担。（C区主管司司长）
总之，即使知识的创造和吸收是迅速建立创新的先决条件，但允许其在实施阶段动态演变的是整合分散在各利益相关方之间的知识的能力。这一能力取决于一个灵活的基于项目的组织，这种组织可促进三个主要参与公共组织内外参与者的承诺，支持利用个人知识和想法的能力，并使对创新本身的集体贡献制度化。
持续创新阶段
区域 C 在设计中内嵌于一个灵活的系统中：规则和角色不是一成不变的，但可能会根据设定的程序而更改，这些程序基于对项目基本原理的共同理解。一个关键问题是需要避免自由裁量决策，如果一个系统愿意被设置为非刚性的，这才是一个真正的风险。
除了用于资助其他可持续流动项目的重大财政资源外，C区还产生了一个学习过程，使知识体能够开发和重新配置，用于其他部分相关用途。例如，市政当局已采取步骤，使纸质优惠券非物质化，因为它们相对于用户数量而言管理成本很高，随着时间的推移，其数量也在稳步减少。这种减少与更广泛的社会和技术变革有关，而且随着时间的推移，负责支付管理的ATM团队在设计新系统以满足内部效率驱动需求，同时满足公民的需求方面已变得更加有效：
我们已与Telepass（参与自动收费系统收费的主要意大利公司）签署了一项协议，允许向订阅此特定区域C相关服务的人自动收费。这对我们和用户来说都更加容易，也更加经济高效。事实上，它是首先考虑用户的需求，然后当然，它也是对我们有用的。创造更简单、更安全的渠道对我们来说至关重要，也是为了让整个系统更容易被接受。（C区主管司司长）
总之，在持续创新阶段的知识重新配置需要创建一个开放的结构，允许以灵活的方式重新定义角色、关系模式和规则，以便根据需要促进资源的重组。这一重组过程支持为 C 区相关需求开发创新解决方案，但也支持开发与城市可持续交通战略相关的新服务（或提供现有服务的新方式）。与过去相比，市内各部门（例如负责智能城市发展或国际关系的部门）已变得更加专注，愿意寻求机会和协作。
C区创新过程的成果
总的说来，C区项目的不断发展对市交通、交通和环境中央局以及一般市政当局采取战略行动的能力产生了若干积极影响。巨大的经济效益支持了对其他可持续交通项目的进一步投资，包括加强地铁、有轨电车和公共汽车；开发自行车共享系统，包括电动自行车，并在2019年建立一个低排放区（B区），覆盖大部分市政领土，并限制重型车辆进入。这些成果在参与C区项目的各个公共部门雇员一级、公共部门组织一级以及在当地社区一级（公民和各类利益攸关方）都形成了实质性成果。
讨论和结论
本文的研究目的是，首先，探讨动态能力在支持创新中的作用在公共部门协作环境中发挥的作用，其次，这种协作创新过程反过来如何影响动态能力。为分析而采用的框架使我们能够绘制Verona和Ravasi（2003）四类资源（行动者、物质资源和基础设施、结构和系统以及组织文化）的地图，因为它们支持三种类型的动态能力（感知、捕获和转换），使C区能够开展协作创新进程。当他们明确了支持资源可能采取的形式，以及他们如何在实践中培养这三种动态功能时，这些结果扩展了关于公共部门战略管理的研究（Bryson，2004；Hansen&Ferlie，2016；Piening，2013；Vining，2011；Walshe等，2010）。至于第二个目标，C区的情况表明，个人、组织和社区一级的合作创新成果可能会对参与组织的动态能力产生积极影响。
因此，研究者们提出了一个分析模型，帮助绘制塑造公共部门环境中动态能力和协作创新之间关系的因素和机制图。在此模型中，构建模块支持沿创新演变的三个阶段部署协作流程：这些流程既与知识相关（Verona &Ravasi，2003），又与人相关（基于 Sérensen和Torfing，2011，尽管他们不使用此类标签），并且倾向于施加相互影响。例如，不同利益相关方的赋权参与，能够赋能和促进与知识有关的进程，从而促进参与行动者之间的相互学习；反过来，相互学习促进互动和相互理解，从而进一步增强参与行动者的能力。共同责任促进了这些与知识相关的进程，并通过对承诺的影响加强了这些过程：对项目的承诺导致个人分享、学习、协作并找到共同的问题解决方案；同时，目睹其他人、部门和组织的承诺的事实强化了个人的承诺。
总之，要强调，动态能力与创新之间存在着强大的互惠联系，而不是简单的从前者与后者的关系，提供了一个框架，以绘制确定这种互惠关系的因素和动态。尽管框架基于单一的案例，但它有望应用于其他合作创新和/或参与性创新进程的案例。由于这一框架能够强调增强与危害的影响，它可能有助于相关行为者以适当和期望的方式进行干预。在公共部门合作理论的这一更广泛层面的贡献方面，这一理论需要通过进一步的实证研究来检验。
附参考文献附参考文献附参考文献
参考文献：
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