新修订《行政处罚法》对公安执法工作的影响与理解适用

浅析新修订《行政处罚法》对公安执法工作的影响与理解适用

7月15日，新修订的《行政处罚法》已正式实施。本次修订是《行政处罚法》实施25年以来的第一次“大改”，新法对行政处罚的概念、处罚种类、过罚相当、执法程序等方面均进行了修改完善，法条也由原来64条，增加至86条，新增22条，修改54条，完全没有修改的条文10条，删去1条。此次修订涉及面广，内容丰富，涵盖行政执法的各个环节，对行政机关的行政执法工作产生较大影响。笔者作为多年从事公安法制工作的民警，结合日常办案和执法实践经验，从公安行政执法的专门视角，就新修订《行政处罚法》对公安执法工作的影响及如何妥善应对，进行了以下几个方面的思考和研究，供公安执法办案单位和民警在执法中参考。

一、关于行政案件立案程序问题

新修订《行政处罚法》第五十四条新增了“符合立案标准的，行政机关应当及时立案”的规定。笔者认为，新法作此规定的主要目的是解决执法实践中行政执法机关有案不接、有案不办怠于履责问题。《公安机关办理行政案件程序规定》依据《治安管理处罚法》《公安部关于改革和完善受案立案制度的意见》等相关规定和要求，明确规定了对不够刑事立案标准且属于公安机关职权范围内的违法行为均作为行政案件依法予以受理，这实际上也是一种立案标准。笔者认为，《公安机关办理行政案件程序规定》规定的“受理”程序与新修订《行政处罚法》的“立案”程序，二者的立法目的、作用功能是一致的，在相关法律法规未对公安行政案件立案程序作出专门规定前，公安机关应当继续执行《公安机关办理行政案件程序规定》关于“受理”的相关规定。

二、关于当场处罚的罚款额度及收缴问题

新修订《行政处罚法》第五十一条将当场处罚的罚款额度由原来的“对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款”提高至“对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款”。第六十八条将当场收缴罚款额度由原来的“二十元以下罚款”提高至“一百元以下罚款”。笔者认为，《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》对当场处罚、可以当场收缴罚款具体情形作了专门规定，因此，对行为人违反治安管理、道路交通安全、出入境管理的违法行为给予当场处罚、当场收缴罚款的，应当执行前述法律规定。除此之外，办理其他公安行政处罚案件给予当场处罚、当场收缴罚款的，应当严格执行新修订《行政处罚法》的相关规定。

三、关于处罚主体和权限问题

《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》对违反治安管理、道路交通安全、出入境管理三类违法行为的处罚主体和权限作了明确授权。比如，对违反治安管理的行政处罚，由县级以上人民政府公安机关决定。其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。对道路交通安全违法行为的处罚，由县级以上公安机关交通管理部门决定。对违反出入境管理的行政处罚，由县级以上人民政府公安机关或出入境边防检查机关决定。其中警告或者五千元以下罚款，可以由县级以上公安机关出入境管理机构决定。笔者认为，公安机关在办理除前述三种情形之外的其他公安行政处罚案件时，应当以县级公安以上公安机关（含县级公安机关）名义作出处罚决定。

此外，笔者在办理行政复议案件过程中发现，部分办案单位在办理“一案多人”治安案件中，在对各违法行为人分别进行处罚时，有的以县级公安机关名义作出处罚的，有的以派出所名义作出处罚或不予处罚，处罚主体不统一。如果当事人对以派出所名义作出的处罚决定不服向所属的县级公安机关申请行政复议，同时又对以县级公安机关名义作出的处罚决定不服向上一级公安机关申请行政复议，此时县级公安机关的法律地位既是复议机关又是被申请人。那么对当事人来说，县级公安机关在此复议案件中的双重角色地位，势必会影响案件的公平、公正审理。因此，笔者认为，对“一案多人”案件应当以同一办案单位名义作出处罚决定，处罚的主体就高不就低，确保处罚主体的同一性。譬如对部分违法行为人拟作行政拘留处罚、部分违法行为人拟作500以下罚款或警告处罚的，从保障当事人合法权益的角度来说，应当均以县级公安机关名义作出处罚决定，更为妥当。

四、关于作出行政处罚决定前的告知内容和阶段问题

新修订《行政处罚法》第四十四条除了规定行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚事实、理由、依据外，新增了在作出行政处罚决定前，应当告知当事人拟作出行政处罚内容，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利的规定。该条规定改变了公安机关以往在处罚前告知仅告知事实、理由、依据的惯常做法，对公安机关的办案能力和水平提出了更高的要求，即处罚前的告知应当在公安机关办案单位拟定提出最终处罚意见后进行。告知拟作出行政处罚决定的具体内容该如何理解？笔者认为，如果拟给予拘留或拘留并处罚款处罚的，应当告知拟拘留的具体天数和罚款具体数额；拟给予罚款处罚，应当告知罚款具体数额。

处罚前告知除了告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据外，还得依法告知违法行为人享有的陈述、申辩、听证权利，如何保障违法行为人的陈述、申辩权？笔者认为，对违法行为人提出陈述、申辩的，应当进行复核，并以笔录形式告知复核情况。违法行为人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。不得因违法行为人陈述、申辩而给予更重的处罚。在处罚决定作出之前，因发现新的违法事实，处罚告知内容及事实、理由、依据发生变化的，应当重新履行告知程序。处罚前告知程序履行完毕后，不得再开展调查取证工作，确实需要的，应当在调查取证工作完毕后，重新履行告知程序。

五、关于“择一重罚款处罚”问题

新修订《行政处罚法》第二十九条规定了对同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，即“一事不再罚款”原则。同时增加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的规定，即“择一重罚款处罚”处理规则。该条是对“一事不再罚款”规则的完善，进一步明确了发生罚款法条竞合时的适用规则。笔者认为，公安机关在办案过程中，如果发现同一违法行为人同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的法律规范进行处罚。这里的“法律规范”，包括法律、法规、规章。“违反多个法律规范”是指形成不同法律关系的情形，既可能是同一领域的，也可能是不同领域的。如果是同一法律关系，那就适用法律冲突规范，即上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法适用规则。如果是不同法律关系，就不适用法律冲突规范，适用罚款额较高的法律规范。“罚款数额高的规定”是指比较同一违法行为分别对应的法律责任中罚款金额的幅度，幅度上限较高的属于较重的处罚，幅度上限相同的则适用下限较高的规定。

六、关于电子技术监控设备法制审核和技术审核问题

新修订《行政处罚法》第四十一条新增了行政机关设置和使用电子技术监控设备的相关规定，明确了利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核。未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据使用。该条规定主要涉及公安交管部门非现场执法活动。笔者认为，利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，需有法律、行政法规依据。经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地方面应当向社会公布。公安交管部门应当按照公安部相关部门的具体要求，明确法制审核和技术审核的具体内容。同时也要结合交管系统自身的执法实际，研究出台法制审核和技术审核具体操作规范和审核程序，确保法制审核和技术审核内容明确、职责清晰、规范合法、具有可操作性。

七、关于没收违法所得问题

新修订《行政处罚法》第二十八条新增“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。”笔者认为，该条规定的“没收违法所得”系法律的普遍性授权，体现“任何人不得因违法而获益”的执法理念。公安机关在办案过程中，对《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》等法律法规明确规定没收违法所得的，应当按照相关法律法规规定依法予以没收；对法律法规没有规定没收违法所得，有违法所得的，公安机关可以按照新修订《行政处罚法》相关规定予以没收。

八、关于“无过错不罚”问题

新修订《行政处罚法》第三十三条新增“无过错不罚”相关规定，即当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。笔者认为，公安机关在办案过程中，对部分单行法律规范明确规定了主观过错是违法行为构成要件的，应当适用过错责任原则，由公安机关承担违法行为人主观上存在过错的举证责任；对单行法律规范未规定当事人的主观过错是行政处罚构成要件的，公安机关应当对违法行为人提供的证明自己无主观过错的证据进行审查，对查证属实且足以证明违法行为人无主观过错的证据应当予以采纳，依法决定对其不予行政处罚。对违法行为人仅提出无主观过错的陈述和辩解，经调查没有证据证明的，不能认定其主观无过错，应当依法予以处罚。

作者：秦纪伟，研究生学历，中共党员，北京市公安局公职律师，现为法制总队三支队民警，负责行政复议、诉讼、国家赔偿、交办案事件办理以及新法宣贯、执法调研等工作。