【文章精选】袁源 赵小风 赵雲泰 詹运洲 | 国土空间规划体系下村庄规划编制的分级谋划与纵向传导研究...
提要
村庄规划作为新时代国土空间规划体系下乡村地区的详细规划，亟需加强相关基础性问题研究。基于村庄规划的具体定位和编制要求，围绕分级谋划和纵向传导两项议题展开探讨。研究认为，编制“多规合一”的实用性村庄规划是推进空间规划体系改革和推动多元主体共谋共建的需要；分级谋划的逻辑框架应当与“五级三类”国土空间规划体系实现联动；纵向传导的有效手段要兼顾刚性管控和弹性指引，细化落实“县——乡镇——村”三级规划之间的传导内容及其要求；同时鼓励有条件的地方开展“镇——村联编”工作，直面民生需求、强调以人为本。旨在为国土空间规划体系下的村庄规划编制提供技术边界参考，以期提升规划编制水平。
关键词
村庄规划；国土空间规划体系；分级；传导；多规合一
（全文刊登于《城市规划学刊》2020年第6期）
本文引用格式：袁源, 赵小风, 赵雲泰, 等. 国土空间规划体系下村庄规划编制的分级谋划与纵向传导研究[J]. 城市规划学刊，2020(6): 43-48. （YUAN Yuan, ZHAO Xiaofeng, ZHAO Yuntai, et al. The Hierarchical Scheme and the Vertical Transmission of Village Planning within the National Territorial Spatial Planning System[J]. Urban Planning Forum, 2020(6): 43-48.）
2019年5月，中共中央、国务院下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，确立了新时代的国土空间规划体系框架，形式上基本沿用了过去土地利用规划的组织架构，并充实了城乡规划的要求（董祚继，2020）。在原土地利用规划体系中，村级土地利用规划更加关注农用地的空间配置，尤其是耕地和永久基本农田保护，较少涉及建设用地内部的规划设计。在新修正的《城乡规划法》中，村庄规划更加侧重规划区范围内的建设用地布局及其要求。随着新时代国土空间规划体系的逐步完善，过去村域尺度因部门职能、学科特点等不同导致的规划任务和重点工作的差异，将通过“多规合一”的村庄规划得到进一步整合。《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》指出，村庄规划作为国土空间规划体系下乡村地区的详细规划，是进行开发保护、实施用途管制、核发建设许可等的法定依据。
在统一的国土空间规划体系之前，我国先后形成了多类空间规划（赵民，2019）。机构改革直面了横向上规划交叉重叠的问题，但仍缺少纵向上对不同层级规划的谋划（张艳芳，刘治彦，2018）。由于不同行政层级的事权不同，同一类型规划的目标、任务、管控规则也不同，分级管理成为推动空间治理体系现代化面临的重大挑战，尤其是对于发挥空间规划基础性作用、强调“多规合一”的村庄规划。当前有关村庄规划的探讨多从宏观层面响应国家乡村振兴战略的需求（郭杰，等，2020；李裕瑞，等，2020），鲜有深入纵向层面针对村庄规划编制的专门研究。“五级三类”国土空间规划体系的特点是既突出“多规合一”“一张蓝图”的统一性、一致性，又考虑地方和空间尺度、领域的差异性（庄少勤，等，2020）。因此，作为乡村地域的详细性规划，村庄规划亟需加强基础问题研究，特别是要强化分级谋划，明确不同层次主体（县、乡镇、村）在村庄规划中的任务和责任（赵小风，等，2018），明晰纵向传导过程中不同层级、类型规划的管控要素和管制规则。
在梳理相关规章、技术标准以及现行规划管理体制的基础上，通过解构新时代国土空间规划体系下村庄规划的编制要求，探索分级谋划的逻辑框架和主要任务，探讨纵向传导的有效手段并针对“县——乡镇——村”三级规划的纵向传导进行详细解读，以期为国土空间规划体系下的村庄规划编制提供技术边界参考，提升规划编制水平。
1 国土空间规划体系中村庄规划
1.1 村庄规划的演化发展与困境
我国的村庄规划可以追溯到1979年由建委和农委引导的农房建设工作（“中国村镇建设70年成就收集”课题组，2019）。改革开放40多年来，随着不同发展阶段城乡之间资源配置取向的调整，以及国家“三农”政策的演变，村庄规划体系经历了雏形期、成长期和完善期三个阶段（葛丹东，华晨，2009）。特别是在我国城乡关系由对立、统筹到融合发展的动态进程中，不同部门或地区针对乡村发展的实际需求，开展了不同形式、类型多样的村域尺度规划实践，包括村庄建设规划、镇村布局规划、美丽乡村规划、村庄整治规划、特色田园乡村规划、村土地利用规划等（表1）。由于各个规划内容、深度、发挥作用等有所不同，这种“多规分立”的局面难免造成规划间不一致甚至相互矛盾的情况（顾朝林，2015），从而引发条块分割，政出多门，以邻为壑的问题。
1.2 新时代的村庄规划定位
新时代国土空间规划体系中的村庄规划编制强调“多规合一”和“实用性”，既是推进国家空间规划体系改革的需要，也是构建社会治理新格局的需求。“多规”凸显了多部门共同治理，落实不同职能部门的规划目标和规划任务，实现全域全要素空间统筹，共享乡村振兴成果。“合一”则体现空间治理的顶层设计，落实不同行政层级、相关职能部门的事权，发挥不同行政层级职能部门的合力。“实用性”强调了“谁来用、怎么用”的问题，站在实践角度，应当考虑作为管理者的规划主管部门、作为制定者的镇、村委，作为使用者的村民以及作为参与者的社会各方力量（图1）。
图1 新时代“多规合一”的实用性村庄规划
2 村庄规划编制的分级谋划
2.1 空间规划体系联动的逻辑框架
空间规划本质上是一项公共政策，应加强其背后的逻辑机理研究（林坚，乔治洋，2017）。我国空间规划体系由“多规分立”转向“多规合一”，进一步推动了空间规划体系由“局部谋划”向“整体布局”和“分级管理”转变（孟鹏，等，2019）。上对下的管控、以及下对上的落实，体现了上位规划引导的“整体性”与地方规划实践的“局部性”相辅相成，应当在纵向上界定各级政府的规划权责边界，甄选规划管控要素（赵广英，李晨，2019）。整体上，宏观层面的国家、省级空间规划分别体现了空间政策转向、落实国家政策并指导市县规划编制的重要作用；中观层面的市、县级空间规划以结构引导与底线管控为编制重点，组织进行“三区三线”的具体划定；微观层面的乡镇级空间规划是直接参与基层社会治理的实施性规划，对引导城乡社区有序发展、落实乡村振兴战略具有重要意义。因此，从宏观层面的政策性规划到微观层面的实施性规划，各个层级都包含引导乡村地区开发保护、用途管制、开展建设等内容，村庄规划编制分级谋划的逻辑框架应当与“五级三类”国土空间规划体系实现联动（图2）。
图2 村庄规划编制分级谋划的逻辑框架
具体而言，国家、省级空间规划侧重战略性，新时代村庄规划的编制理念需要紧跟乡村振兴战略提出的总体目标；市县、乡镇级空间规划侧重实施性，市县级在村庄分类基础上统一部署村庄布局、生态空间管制、基础和公服设施配套、产业布局等；乡镇级则进一步明确包括永久基本农田、村镇建设等边界及其规模。同时，村镇布局规划、村庄建设规划等专项规划主要发挥其专业性作用；而村庄规划作为详细规划，是用途管制、建设管控的审批依据，要根据村庄定位及其实际需要，编制实用性村庄规划。
2.2 村庄规划主要任务及其衔接要求
《通知》简明扼要地提出了编制村庄规划的各项主要任务，有学者将其概括为村庄规划的“四部曲”（张京祥，等，2020）。一是明现状、谋发展，要盘点家底，分析现状问题，找到规划目标任务；二是保底线、优布局，要落实自上而下的管控要求，根据发展需要优化村域空间布局，同时制定相应的空间用途管制规则；三是塑特色、提品质，要开展乡村人居环境优化设计，根据村庄自身需要灵活确定内容深浅；四是筹资金、落行动，要明确近期的实施项目和资金筹措机制，制定详细的行动计划。尽管四部曲基本整合了土地利用规划、城乡规划等涉及村庄规划编制的主要内容，但过去部门主导、条块分割的规划管理体系导致各类隶属不同行政部门的村庄规划编制标准与技术方法都不相同，甚至规划目标与思路也相互矛盾，分级谋划视角下的村庄规划编制亟需进一步细化各项主要任务，及其与各级各类空间规划的衔接要求。
遵循“详细规划要依据总体规划进行编制”“专项规划要纳入详细规划”的编制要求，以及坚持多规合一、符合上位规划要求、与专业规划衔接的编制原则，新时代村庄规划编制的主要任务可以拓展到十个方面，即村庄规划发展定位与规划指标、国土空间布局及用途管制、农村住房布局、产业空间引导、历史文化保护和特色风貌引导、基础和公服设施、村庄安全和防灾减灾、国土综合整治和生态修复、乡村人居环境治理和近期实施建设项目。通过梳理相关法律法规、政策文件、规划成果和规范标准，本文详细列举了基于分级谋划视角的十项主要任务及其与各级各类空间规划衔接的具体要求（表2）。需要强调的是，村庄规划编制的目标并非实现十大主要任务全覆盖，在实践过程中应根据村庄条件、具体需求和编制经费保障等因素，与当地村民、乡镇人民政府、县级自然资源局等协商后，因地制宜确定村庄规划编制内容、深度和成果表现形式，而非“面面俱到”。
3 村庄规划编制的纵向传导
3.1 纵向传导的有效手段
为强化规划的权威性，《若干意见》提出下级空间规划要服从上级，相关专项、详细规划要服从总体规划。该规定明确了国土空间规划体系内部遵循纵向传导，但由于不同层级空间规划管控领域和内容存在差异，又导致实际操作过程中缺乏纵贯上下层级的有效抓手（叶裕民，王晨跃，2019）。
从宏观到微观，空间规划自上而下能够实现有效传导的方式主要包括规模与结构、空间布局与形态两大类（张晓玲，吕晓，2020）。前者面向国土空间各类开发保护活动建立管控指标体系，并在规划编制中逐级传导到底层实施性规划，以实现下位规划在国土空间开发利用和保护的规模、结构等方面服从上位规划的约束性要求。后者在规模、结构等数量要求之外，重视从空间布局、空间形态的维度强化自上而下的空间传导，构建以“指标+分区”为主体的空间传导机制，通过规划分区及其差异化政策进行管控和引导。新时代国土空间规划体系要求坚持底线思维，充分发挥其应有的战略引领和刚性管控作用；同时，村庄规划还提出探索“留白”机制，为乡村预留弹性建设空间。面对这一复合要求，应适当借鉴土地利用规划基于系统性思维解决“规划冲突”实现“多规合一”的方式方法。于村庄规划而言，有效传导手段就是融合实施性总体规划和专业性专项规划，制定精细化、精准化的管控规则，兼顾刚性管控和弹性指引，为村庄范围内的各类国土空间开发利用保护行为提供约束与引导。因此，管制规则制定要充分落实县、乡镇级空间规划关于人口资源环境条件、经济社会发展和人居环境整治等要求，根据村庄分类指引统筹安排各类空间和设施布局，对全域空间的所有要素进行分区分类管控，体现地域特点和文化特色。
3.2 “县——乡镇——村”三级纵向传导解读
国土空间规划体系实现了“纵向到底”和“横向到边”，贯穿了从宏观到微观的多个层次。对照“谁编制、谁实施”的原则，结合我国行政管理体制的特点，五级国土空间总体规划既要匹配当下的事权，也要明晰并尝试革新上下级的事权划分，厘清上位要求与本地诉求的关系（潘海霞，赵民，2020）。对照国土空间规划体系联动的逻辑框架，为实现行之有效的纵向传导，村庄规划编制应当具体落实上位总体规划、相关部门或行业专项规划的管理要求。本文基于国土空间规划体系纵向传导中刚性管控和弹性指引兼顾的要求，重点针对“县——乡镇——村”三级空间规划的纵向传导进行解读（图3）。
图3 “县——乡镇——村”三级空间规划主要内容及其纵向传导
县级总体规划是对省、市级总体规划以及相关专项规划的细化落实，是制定本县国土空间发展策略、开展资源保护利用修复和实施管理的蓝图，也是编制专项、详细规划的依据。在县域层面上，不仅要突出全域统筹，整体谋划县域国土空间格局优化方向，划定三条控制线，促进资源保护利用与生态修复，合理配置县域空间要素，还应当明确镇村体系布局，引导乡村建设与发展，提出对乡镇规划的控制要求。在县级规划编制的主要内容中，尤其要在城乡功能结构优化提升部分落实国家和省、市战略部署，积极推进乡村振兴战略，提出乡村振兴发展的目标、策略。明确农村宅基地、集体经营性建设用地等乡村用地集约节约利用要求，提出乡村人居环境建设、基础设施完善等方面的规划目标和策略。
乡镇国土空间总体规划位于“五级”体系的末端，对应我国乡镇事权特征和改革趋向，重点内容包括各类自然资源保护、国土综合利用管控、乡镇域空间格局统筹、镇区空间弹性规划和村庄建设底线管控等（彭震伟，等，2020）。尤其是后者应做到针对底线要素的刚性管控，根据上位规划制定的村庄分类与规划指标，划定各个村庄三条控制线，确定各个村庄土地利用约束性指标。在实际操作实施过程中可采用“要素清单”的方式进行管控，并逐步完善相关法律法规，以实现对乡镇域范围内各个村庄建设的有效约束。与之相对，村庄规划应严格落实乡镇级规划的空间管控任务与土地利用约束性指标，在村庄建设边界内布局用地，合理安排村域范围内基础设施、公共服务设施、国土综合整治、安全与防灾减灾设施、历史文化传承与保护、规划管制规则等，明确近期实施项目。
需要注意的是，在当前国土空间规划编制的过渡期，乡镇级规划可参考既有土地利用规划、城乡规划，严格落实镇级规划确定的各项约束指标，待上位国土空间规划批准后，调整涉及的指标、布局等内容。同时，也应对规划范围其他已批规划进行衔接和实施评估，包括村庄建设规划、村级土地利用规划、美丽乡村规划等。此外，“暂时没有条件编制村庄规划”的地方，应在县、乡镇级规划中明确村庄的用途管制规则与建设管控要求，作为实施用途管制、核发建设许可的依据，乡镇层级对村庄的规划建设管控可借助图则形式，配合正负面清单，通过“要素+指标+图示+名录”的方式进行底线管控，并作为一般村庄的建设依据。
4 结语
村庄规划作为国土空间规划体系下乡村地区的详细规划，亟需强化基础性问题研究。本文围绕村庄规划编制分级谋划和纵向传导得出以下结论：分级谋划的逻辑框架应当与“五级三类”国土空间规划体系实现联动，分级谋划视角进一步细化了村庄规划编制的十项主要任务及其与各级各类空间规划衔接的具体要求；纵向传导的有效手段要兼顾刚性管控和弹性指引，通过厘清空间规划上位要求与本地诉求的关系，细化落实“县——乡镇——村”三级规划之间的传导内容及其要求，编制“多规合一”的实用性村庄规划。
在新的国土空间规划体系中，村庄规划的上位规划是县、乡镇级空间规划，但目前很多地区尚未完成或正在筹备之中，村庄规划在短期内缺失上位规划，缺乏明确的指导要求。为此，一方面，规划编制应结合现状情况与现有相关要求，合理制定三条控制线的方案，待乡镇级国土空间规划编制完成后再进行相应调整完善，严格落实上位规划对村庄边界与规模的刚性管控要求。另一方面，鼓励有条件的地方借鉴上下层级规划之间相互衔接的手段（郭锐，等，2019），同步开展乡镇级国土空间规划和村庄规划的联合编制，通过实践积极探索国土空间规划体系中“镇——村联编”的工作思路和技术方法。但无论是县、乡镇级总体规划，还是村庄规划都应当直面民生需求，尤其是要以人为本，改变过去见物不见人的问题（潘海霞，赵民，2019），进一步完善各类民生设施配套，着力提升乡村人居空间品质。
作者简介
袁源，河海大学公共管理学院，博士，讲师
赵小风，河海大学公共管理学院，博士，教授
赵雲泰，中国国土勘测规划院，博士，高级工程师，通讯作者
詹运洲，博士，上海城策行建筑规划设计咨询有限公司董事长；上海城市房地产估价有限公司CEO