以案说法 相邻宗地之间规划指标能否进行平衡调整？
案情
新联房地产开发公司在甲市商业大道开发的商住综合体项目，项目容积率为4.5，用途为批发零售、商务金融、城镇住宅。2019年2月，该公司了解到市自然资源局即将组织项目北面秀湖路地块的住宅地块拍卖，地块容积率2.5，用途为城镇住宅。该公司测算后认为，若竞得此相邻地块后，两宗地统筹平衡规划指标，有利于现有地块的开发，遂拍下相邻地块并与市自然资源局签订了国有土地使用权出让合同。
在策划及规划设计阶段，新联公司将两宗地合并设计。根据该设计方案，后买的地块容积率提高至4.2，集中建设住宅，先购地块的容积率调整至2.8，配建小学、幼儿园、社区医院、警务站等公建配套设施。2019年3月，市自然资源局组织评审报送方案后认为建筑布局合理，基本同意了规划设计方案，进行了方案公示，并颁发了方案中建筑物的建设工程规划许可证。
秀湖路地块相邻的小区业主得知配建小学位置调整后，纷纷到该市自然资源局、发改委、教育局等部门上访，要求撤销该规划设计方案，恢复土地出让方案中小学建设。与此同时，参与秀湖路地块竞拍的某置业公司将该市自然资源局告上法院，要求撤销房地产公司领取的各类许可，并收回土地重新拍卖。
分歧
相邻宗地之间的规划指标能否平衡调整，争论焦点主要集中在这样的调整是否影响其他利害关系相对人的利益。
相邻小区的业主很不满，认为秀湖路地块的出让方案明确要求配建小学是为了满足周边住户的就读需求，建校位置的调整将影响学区划定、到校成本等问题，他们的孩子可能无学可上。规划确定的事项，不能因为开发商的利益需要随意调整。
置业公司很愤怒，认为秀湖路地块成交不到3个月，市自然资源局就调整了招拍挂公开出让地块的规划条件，是典型的乱作为，对其他竞买人不公平。其在参与竞买时，按照2.8的容积率测算竞买价格，并考虑了配建小学、社区医院等公建设施对价格的影响。如果知道可以调整容积率核消公建配套设施建设，其所报出的竞买价格要比新联公司高。新联公司预先知道能够调整，才能在竞买中占优势。
市教育局表示不知情，认为该市中小学专项规划中，在秀湖路片区明确要设置小学，具体的选址由自然资源部门依据控制性详细规划确定。秀湖路地块的招拍挂条件中配建小学的位置、规模等，经核定符合国家规范要求。新联公司竞得后对配建小学的调整，该局并不知情。
市自然资源局感到很委屈，认为按照新联公司报送的规划设计方案，虽然配建小学的位置有所调整，但整体的建筑面积显著增加，组织专家评审意见也认为这两宗地按统筹平衡规划指标进行设计，能提升土地节约集约利用水平。规划指标的调整也履行了公示和审查的相关程序。
新联公司感到很无奈，认为其参与秀湖路地块的竞买，主要是看中此地块与其名下商住综合体项目合并开发的潜力。拍下地块后也按时缴纳了土地出让金。现在这两宗地的土地使用权都归其所有，土地如何开发建设与置业公司无关。两宗地按统筹平衡规划指标的设计，并没有增加总体的容积率，也没有取消应配套建设的设施，不会影响到其他人的利益。
评析
规划指标是控制地块开发强度的重要指标，相邻宗地之间规划指标的平衡，本质上也是对宗地规划指标进行的调整，其合理性需要从以下几个方面进行分析。
第一，统筹平衡，应考虑关联。通常情况下，项目开发土地的使用权分属于不同的权利人，从各自发展角度考虑，开发商大多独自进行规划设计，提出统筹平衡多为不同宗地归属同一权利人的情况。但要进行相邻宗地之间规划指标的平衡，除考虑权利归属的关联性外，还需考虑宗地之间的规划关联性。实践中，因项目规模过大，需分期开发分期供地的宗地，在设置各分期地块的规划指标同时，约定可统筹平衡的范围，并在招拍挂公示中事先明确，若同一开发商竞得相邻地块，可统筹考虑容积率、退界、配建等规划技术指标。相邻宗地申请统筹平衡的，应慎重审核是否存在此类关联性。本案中，秀湖路地块与新联公司的商住综合体项目地块虽然相邻，但两个地块之间有一条规划道路间隔，且秀湖路地块的招拍挂规划条件设置相对独立，与商住综合体项目的性质也有明显不同，不属于同一项目分期供地的情形，两宗地之间没有很强的关联性，进行规划指标统筹平衡的依据不足。如果贸然采用统筹平衡方式提高秀湖路地块容积率等指标，进而提升地块价值，对于未持有相邻地块的竞买者不公平。
第二，规划调整，应避免影响。相邻宗地之间规划指标的统筹平衡，看似只会影响到宗地内建筑的楼层、布局等内部因素，但实践中，规划指标中涉及区域性服务指标的小学、社区医院等公建配套建设，影响范围较大，宗地的容积率、限高等指标的变化，也会对相邻小区的光照、通风等造成影响。在进行规划设计方案评审时，不能仅仅考虑地块内部的规划合理性，还要分析规划指标调整对区域的影响，避免因评审考虑不周，导致区域性配套设施的服务效率、服务半径等要素变化损害到相邻利害关系人的利益。本案中，相邻小区的业主对秀湖路地块配建小学如此关注，是因为配建小学位置调整到商业大道后，不仅增加了与相邻小区之间的距离，而且可能导致学区划分变化，部分小区的适龄儿童无法在配建小学就读，严重影响其利益。
第三，界址重合，应合并宗地。申请相邻宗地规划指标统筹平衡的情形中，两宗地相邻地界完全重合是较为常见理由。可让两侧的建筑退界做整体考虑，也可通过宗地间道路连通设计实现配套共享，通过整体性管理，化解规划指标带来的区域不平衡问题。实践中，相邻地界重合宗地要求规划指标统筹平衡，通常是以合并宗地方式实现。本案中，秀湖路地块与商住综合体项目是隔路相邻，两宗地相邻地界并不重合，不具备合并宗地的条件，并且商住综合体项目已部分建成预售，宗地规划指标调整必然将影响预购业主权利。这两宗地显然无法通过合并宗地方式进行规划指标统筹平衡。
最终，该市规划委员会组织自然资源、住建、教育、发改等部门对相关情况进行了核查，在确定两宗地统筹平衡规划指标规划设计方案存在问题后，要求该市自然资源局启动了相关许可的撤销程序。在法院的调解下，置业公司也撤回了起诉。
提醒
在经济转型的一定时期内，部分城市在对容积率进行总体控制条件下，允许不同地块的容积率相互调剂，鼓励二产用地转型三产用地，优化建设用地结构，加快产业结构优化调整。这是特定环境下的管理政策，将其应用于商住类型项目的管理，在实践中并不多见，主要针对的是供地前期已明确统筹开发、符合宗地合并条件等较为特殊情形。对于涉及众多利害关系人住宅项目的规划指标统筹平衡调整，自然资源管理部门应更为慎重审批，不能简单理解为一块地多盖一些，另外一块少盖一些，更不能单纯从提高利用效率考虑，要重视社会与环境整体效益。规划指标变更不仅可能导致宗地上建设的房屋的结构、户型、尺寸、朝向等要素的变化，也会带来人口密度,交通容纳、配套承载等区域因素的变化，这些变化可能对其他利害关系人造成影响。在相邻宗地之间规划指标统筹平衡审批的过程中，不仅要考虑宗地之间是否具有统筹平衡必要性，还要避免统筹平衡调整指标后对外部造成不利影响，更要注意允许调整是否会导致不公。