领导干部自然资源资产离任审计“一张图”的思维研究
当前，我国对自然资源资产的管理基本实现了数字化，针对海量的地理空间大数据、环境质量监测数据和污染排放监控数据，审计机关必须适应审计信息化发展的要求，大力推广现代信息技术，构建自然资源资产离任审计“一张图”，创新审计技术应用，强化审计能力建设。
一、规划建设审计“一张图”的必要性和可能性
领导干部自然资源资产离任审计“一张图”，是指以区块链技术为基础，将审计管辖范围内分区块、分条线、分行业的土地、林业矿产、水和海洋等自然资源大数据，财税、工信、农业、市场等其他相关经济数据，以及公安、社保等社会管理数据，有机链接为一个可以核实佐证、交互利用、决策支持的系统，从而为区域内审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计，提供完备的数据支持和强大的技术服务。
（1）面临的突出问题迫切需要解决。一是与自然资源资产相关的大数据区块分散标准不一。地方审计机关大都存在自然资源资产审什么、怎么审，不知道拿什么数据、拿不到数据、拿不到完整数据、拿到数据不知道怎么处理的问题。
二是开展自然资源资产离任审计的广度和深度以及审计质量差异明显。一方面没有分类别自然资源资产离任审计统一技术准则，另一方面零星分散的非系统的项目审计和审计结果形不成全域概念，为评价干部、政府决策提供不出全方位的参考依据。
三是重复投资开发建设自然资源资产离任审计（管理）平台。信息化的管理必须用信息化的审计才能与之相适应。不少审计机关都有开发建设自然资源资产离任审计相关软件的需求，有的地方已经在着手设施。该项投入巨大，建设内容雷同，但具体标准又不尽一致。解决这一无序状态的唯一办法就是由统一规划、统一建设、统一实施，成果共享。
（2）审计试点取得的成果为规划建设“一张图”提供了现实可能
建设自然资源资产离任审计“一张图”，主要基于两个方面的现实支持：
一方面，数据建设取得的成效为大数据审计提供了源泉之水。一是自然资源资产分区块、分行业大数据基本实现了规范化和系统化，如国土资源一张图、测绘天地图、江河湖库管理范围划定、生态保护红线、国土资源空间管控等。二是经济数据实用价值进一步突显，如各类开发园区、工商管理数据、不动产登记数据、企业财税金融经济数据等，在审计中已经被广泛应用。这些大数据为审计构建自然资源资产离任审计“一张图”提供了现实基础和必然选择。
另一方面，区块链技术发展为整合各类数据资源提供了保障。区块链技术的兴起及不断完善，整合各类大数据成为可能和必然。特别是ArcGIS数据库技术在自然资源资产离任审计实践中的拓展应用，使得区块链接更加紧密、直接，极大地提高了审计覆盖面、精准度和标准化，审计质量也得到大幅提升。
此外，试点审计实务为“一张图”建设提供了实操经验。近年来，各地在探索应用区块链技术开展自然资源资产大数据审计项目中，积累了一些典型实务案例，具体实例有：生态保护红线审计、生态修复审计、耕地保护和基本农田保护审计、乡村振兴涉及耕地地理补贴类项目审计、建设用地使用情况审计等。这些大数据审计成功实例取得传统审计无法实现的成功经验。
二、规划建设“一张图”的目标和基本要求
以建设省级“一张图”为统领，实行“五个集中”管理模式，即：集中采集整理各类分布式自然资源资产大数据及相关经济数据，集中分析处理数据，集中统一分发并组织专题核查数据，集中统一审定和处理审计发现问题，集中成果利用和归档，从而实现全省自然资源资产离任审计全覆盖、标准化和高质量的目标。具体如下：
（1）推进自然资源资产离任审计区块链建设。为改变当前各业务主管部门“信息孤岛”的局面，以省级审计审计机关履行领导干部自然资源资产离任审计需要，从建立区块分布式数据有机链接的发展战略高度，推动本地区自然资源数据开发、管理和利用工作标准化、规范化、系统化。
（2）实现自然资源资产离任审计大数据模型化管理。基于自然资源资产大数据大多集中于省级主管部门的现实，审计所需数据应集中于省审计厅统一管理，并按照重点事项的审计要求，将数据模型化、系统化。
（3）开展自然资源资产相关专题年度例行检查。对重点领域、生态脆弱区、饮用水源地、重点地区（如太湖流域）等，由省厅利用“一张图”统一进行数据分析处理，初步确定疑点图斑后，按照“两统筹”要求，统一组织下发全省或相关市县审计机关进行例行核查和重点检查。
（4）促进审计成果转化和利用。审计成果作为省自然资源资产大数据管理区块链重要控制环节点，首先，应按照规则将审计结果数据反馈业务主管部门，主管部门对相关问题予以整改落实，修正数据，完善相关自然资源资产负债表，同时做好建章立制。其次，审计结果上报省审计委员会及省委、省政府，为领导决策提供参考依据。
实现“一张图”的建设目标及相关功能，应遵循以下基本要求，即统筹规划、分步实施，整合资源、协同共享，突出重点、带动全面，创新理念、注重实效。
三、“一张图”建设涵盖的主要内容
“一张图”建设的是一项系统工程，是一项以制度规范建设为基础，把当前的各个“信息孤岛”用审计链接起来，让各个部门的“一张图”汇集到审计这本书之中，成为自然资源资产离任审计的一张总的蓝图，全省自然资源资产离任审计“一盘棋”，统筹组织审计项目和统筹审计组织方式，为促进加快全省生态文明建设，提供可靠保障。
1. 制度建设。以领导干部自然资源资产离任审计协调领导小组为依托，建立和完善以下制度和规范，包括：省级自然资源资产大数据建设指导意见、领导干部自然资源资产离任审计工作发展规划、领导干部自然资源资产离任审计协调领导小组工作规则、领导干部自然资源资产离任审计数据采集与管理办法、领导干部自然资源资产离任审计计划管理办法、领导干部自然资源资产离任审计结果运用办法、领导干部自然资源资产离任审计协查办法、领导干部自然资源资产离任审计结果联合整改督察办法等。
2. 组织建设
做好具体管理“一张图”并用其服务领导干部自然资源资产离任审计工作，审计部门首先要成立领导干部自然资源资产离任审计大数据分析中心，优选和引进地理信息技术及大数据处理和分析专职人员。
其次，要优化职能配置，具体如下：
——数据管理。包括：数据采集、数据存储、数据整理、成果归档等。
——数据分析。包括：数据预处理、疑点筛选、问题初步排查等。
——项目建议。根据预处理结果，或者审计需要提出全省“一条鞭”资源环境审计项目计划建议。
——审计服务。对全省各级审计机关实施自然资源资产离任审计提供技术支持和数据支持，开展专题培训和项目培训。
3. 数据建设
一是以自然资源资产大数据建设规范为核心制度框架，推进各业务主管部门统一数据结构、规范数据定义和标准，提供数据转换工具、数据采集接口。
二是建立健全数据采集和共享机制。审计机关与各业务主管部门建立数据共享协作机制，包括：源数据的获取，数据技术支持，数据分析结果评价，以及审计结果共享和审计问题整改等功能。
三是开发建设自然资源资产数据仓库。将各年度采集的各单位、各类分散的数据集中储存，分类归集，并按照一定关系建立关联，提供初步分析功能，为自然资源审计项目立项、发现和确定审计重点事项等决策提供支持服务。
4. 构建数字中台
数字中台不是一个平台，而是一个让数据应用起来的机制；不是一个软件，而是一个提供一对多数据技术应用的集中服务；不是一次性的数据汇集，而是一个持续的不断完善的数据仓库。具体要求：
（1）构建现场审计环境
一是被审计单位按照审计需要的系统化清单提供数据，并对数据的密级作出标注；二是涉密数据由被审计单位提供保密室，按照保密规定进行管理；三是涉及相关数据在省级主管部门的，由审计组协调后市对应业务主管部门负责采集；四是针对数据坐标系等标准不一的，由业务主管部门负责统一转换；五是自然资源部门提供处理涉密数据专用电脑及传输介质。
（2）中台运行模式
一是根据审计实施方案确定的审计事项分工，了解各审计小组（审计前台）对数据的需求；二是集中数据分析骨干组成技术中台（必要时聘请外部技术支持），按小组需求对数据进行集中分析；三是审计小组业务按照数据分析结果协同被审计单位业务部门，进行全面梳理；四是各小组反馈数据梳理结果，技术组进行修正数据分析模型，提高分析结果的针对性与精准度；五是审计小组进行重点核查。
（3）长效化运行。审计机关与被审计单位签署自然资源数据中台管理协议，明确要求和职责。
一是被审计单位负责以下事项：
A.结合部门工作实际需要，妥善保存各项原始数据完整，不得随意删除、损坏、修改；
B.保证审计数据分析结果和分析模型的安全、保密、完整，不得泄露；
C.做好数据的补充、归集和完善，为以后年度审计机关其他审计组、所在市（县、区）审计机关使用数据提供支持，必要时提供技术帮助。
二是审计机关为被审计单位采集数据提供支持。地理国情监测、污染地块信息数据等数据主要在省级部门，审计组承担为市自然资源和生态环境管理部门提供数据采集、数据转换等协调联络工作。
这种数据采集与审计数据处理运行模式，主要基于审计机关暂不具备数据环境。其优点在于同步解决了基层地方审计机关数据采集困难和技术应用难题；在地方审计骨干参与的情形下，有利于较快提升地方自然资源资产大数据审计能力；基于被审计单位的数据管理，有效解决了数据安全的问题（特别是数据传输阶段）。
四、“一张图”在领导干部自然资源资产离任审计中的运行模式
自然资源资产数据中台按照“五步法”审计模式进行运行和审计实操。
（1）数据采集。由于目前对大数据管理要求高，实时动态数据更新和传输不仅审计部门无法做到，而且业务主管部门也无法实现。此外，还基于很多部门数据变更周期目前是以年度为单位，因此，定期采集数据应能够满足审计的需要。
（2）数据整理。包括日常数据维护，以及根据特定审计项目要求进行
数据整理，实现对数据的裁剪、切割、提取、转换等需要。
（3）模型分析。审计分析模型是审计中台的基干和主体部分。通过模型化分析，实现对全区域、同质问题的全覆盖检查，生成延伸审计疑点。
（4）关联审核。对特定审计事项，关联其他自然资源资产数据或经济数据进行核查，如污染企业关停情况审计，可结合税务系统的数据进行印证；也可以利用工商数据实现对企业用地真实性的审计等。
（5）内外业动态互验。做到中台审计和实地勘察相结合，即带着疑点查现场、反馈结果验数据。
五、“一张图”建设的价值和建设要求
领导干部自然资源资产离任审计是新时代党中央赋予审计机关的一项重要的整治任务。全省各级审计机关应当以“高要求动员、高标准引领，高规格推进、高质量落实，高责任担当”的“五高”站位，充分认识领导干部自然资源资产离任审计“一张图”规划建设的重大现实意义。
建设审计“一张图”，是实现审计转变发展方式的需要，将有力地促进审计由单一模式向统筹发展和融合发展转型，是实现审计全覆盖下精准审计的现实需要。审计“一张图”覆盖全省、包罗四方，不仅直接服务于自然资源资产离任审计，还可以运用于环境、工程、乡村振兴等其他审计项目。是有效提升审计队伍素质的需要，新时代的审计需要与之相适应的新型审计人才队伍，区块链技术、地理信息技术的普及，将有力促进审计队伍改善结构、提升素质，是实现审计降本增效的迫切需要。建设审计“一张图”，统筹大数据审计发展是强化审计能力建设的必然选择。为此，应首先做好以下工作：
（1）组织专家论证。现实需求和实践经验，不能反映各地区建设“一张图”的实现可能，组织专家以及审计实务人员进行必要性和可行性论证，是能否建设的前提。
（2）分步组织实施。由于当前相审计机关信息化人才匮乏，各地应建设工作的加强组织领导，加快研究规划，加力推进落实，分步骤分单项小步快跑，力争两到三年实现目标。
（3）大力网罗人才。一是从各地审计机关优选运用地理信息技术较好的骨干，集中力量办大事；二是从相关业务部门单位引进技术人才，走“审、计”合一的捷径；三是做好人才培训，提升存量人才技能。
（4）积极组织实践。规划指导实践，规划来源实践。继续加大审计试点力度，扩大审计覆盖面，为制定规划提供鲜活的实践经验。（作者单位：江苏省审计厅）