热点研究|国土空间用途管制实施流程研究（一）

为深化落实自然资源体制改革工作要求，认真做好“统一行使所有国土空间用途管制职责”的准备工作，积极应对用途管制“从平面到立体、从单要素到全域全类型管制、从多主体到统一主体管制”的转变，在江苏省自然资源厅相关处室支持下，江苏省国土资源研究中心（江苏省土地开发征用事务所）联合中国矿业大学和南京国图信息产业有限公司，基于江苏省实际，开展国土空间用途管制系列研究。现结合已有研究成果，从用途管制内涵、用途管制体系框架和全过程用途管制流程整合思路等方面进行总结整理，形成系列推文，与广大读者共同探讨交流。

今天推出系列推文的第一篇，分析国内外用途管制现状问题、探讨用途管制的内涵和框架等。

国土空间用途管制背景

2013年中共十八届三中全会首次提出“落实用途管制”、“统一行使所有国土空间用途管制职责”，构建空间规划体系和统一国土空间用途管制。2018年，自然资源部履行“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”和“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，把土地用途管制扩大到林地、草地、湿地、河流、湖泊、海洋等所有国土空间，实现“全域全要素”的整体保护、统筹发展、系统修复和综合治理。

统一行使所有国土空间用途管制职责的由来

国土空间用途管制现状

制度演变历程

我国用途管制制度大致经历了“土地用途管制、资源要素用途管制、自然生态空间用途管制、国土空间用途管制”四个阶段，逐步从各自为政的分散管理走向相对集中的统一管理。

用途管制制度的发展趋势

现行用途管制制度

山水湖田林草均有相应的法律法规支撑其用途管制，并配套对应层级体系的规划作为管制依据。用途管制的实施主要是通过行政审批许可和配套的制度设计实现，通过土地、城乡规划、草原、森林等监管督察和行政处罚等手段，对具有偏离国家利益倾向的开发者形成威慑。

部分现行用途管制制度梳理

国土空间规划是用途管制的依据，用途管制是通过国土空间分区分类组织实施。通过各类规划基础理论的梳理分析，发现规划管控基本采用“指标控制 分区管制 名录管理”的管制思路。

现行用途管制思路梳理

现行用途管制制度存在问题

现行用途管制中，土地用途管制的制度实施时间相对较长，耕地保护执行效果显著，体系相对成熟，林地、草原、湿地、水域等用途管制制度也在实践中不断完善，为建立健全统一的国土空间用途管制制度奠定了良好基础。通过对现行制度梳理，发现现行用途管制制度存在以下几个问题：

● 各自为政，无序发展；功能错配，空间重叠；资源浪费、事权错配。

● 用途管制尚未覆盖全部国土空间。

● 现行法律法规框架下的管制规则对不同专项空间约束较少。

● 缺乏统一有效的国土空间用途管制行政运行体系。

现行用途管制制度存在问题

国土空间用途管制内涵

国土空间用途管制概念

国土空间用途管制内涵

国土空间用途管制关键环节

● 管制对象：全域、全要素、全类型

从海陆统筹角度可分为陆地空间、海洋空间；从国土空间角度可分为城镇空间、农业空间、生态空间。

● 管制重点：两类活动

国土空间用途管制按照开发利用和保护修复两类活动，实施差别化管理。一类是针对各项开发建设活动实施管控；一类主要涉及自然资源保护管理，对象包括耕地、草原、森林、湿地等全类型资源。

● 运行阶段：四大阶段

国土空间用途管制的具体运作涉及计划管理阶段、空间准入阶段、实施许可阶段、监督管理阶段四个管理阶段。

国土空间用途管制基本内涵

国土空间用途管制目标

● 优化国土空间整体格局

通过限制不符合发展理念的开发，处理好保护和发展的关系，引导国土空间开发向绿色、高效、集约、节约转变。

● 提升国土空间开发质量

坚持集约优先、保护优先，坚持国土开发与资源环境承载力相匹配，用更少的资源消耗，支撑更高质量的经济社会发展。

● 规范国土空间开发秩序

引导国土空间开发向科学、适度、有序转变，实现耕地总量动态平衡，维系国土空间的生态安全屏障，促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。

国土空间用途管制目的

国土空间用途管制基本框架

以制度保障体系为基础，研究全域、全要素、全类型管制对象，以国土空间规划为管控依据，通过控制线管制、分区管制、清单准入、规模管控等形成空间准入与用途转用管制规则，对全过程的计划管理阶段、空间准入阶段、实施许可阶段（转用审批、使用许可、建设许可）进行管制、监督，实现对国土空间的全域管制、统一管制、约束性管制、全过程管制。

国土空间用途管制基本框架

未完待续......

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本期供稿：用途管制业务研究组

本期责编：吴玲玲 孙雪婧