【建纬观点】张家界市杨家溪污水处理厂PPP项目案例分析
■专家
■全国律协建房委秘书长
■中国建设工程造价协会专家
■上海市建纬律师事务所副主任
项目概况
为加强城市环境基础设施建设，保护好区域生态环境，更好地促进地方经济发展，张家界市政府决定采用BOT方式投资、建设、运营张家界市杨家溪污水处理厂，并授权张家界市永定城区污水处理厂项目建设指挥部负责该项目实施工作。
杨家溪污水处理厂是湖南省政府列入全省污水处理设施建设三年行动计划、2008年必须开工、2009年必须建成的污水处理项目，也是张家界市2008年十七个重点建设工程之一。该项目污水处理规模近期为4万立方米/日，远期为8万立方米/日，总投资6700万元。杨家溪污水处理厂位于西溪坪老火车站东侧，占地40余亩，污水处理工艺采用成熟的A2/O处理工艺，污水出水水质符合GB18918 - 2002城镇污水处理厂污染物排放标准中的一级B标准。
张家界市永定城区污水处理厂项目建设指挥部通过公开招标方式选择湖南首创投资有限公司为该项目投资人，由其在张家界市注册成立项目公司融资、建设、运营和维护项目设施，在特许经营期限内提供污水处理服务获取污水处理服务费，并在特许经营期届满后将项目设施无偿完好地移交给政府方或其指定机构。该项目于2008年6月开始进行公开招标，7月完成特许经营协议谈判，8月正式完成签约，9月开始进行设计优化和前期准备工作，2008年底正式开工并于2009年底前完工进入试运营阶段。该项目于2010年5月通过环保验收正式商业运行。
张家界杨家溪污水处理厂采用BOT的方式进行建设、运营和维护，由湖南首创投资有限公司100%出资成立张家界首创水务有限责任公司负责项目的具体运营。张家界市人民政府授权张家界市住房和城乡建设局与张家界首创水务有限责任公司签署了《张家界杨家溪污水处理厂BOT项目特许经营协议》，就特许经营、项目的建设、运营、维护、双方的权利义务、违约责任、终止补偿等内容进行约定。
1、特许经营的形式和期限
通过BOT方式引入社会资本，由社会资本投资建设并运营本项目，经营期限届满后将污水处理设施无偿移交政府或政府指定的接收单位。本项目的特许经营期限为25年。
2、特许经营的范围
在特许经营期内投资建设、运行张家界市杨家溪污水处理厂（不含管网资产），处理政府提供的污水，收取污水处理服务费。厂区红线范围外的为项目建设与运行所需的市政配套设施（包括道路、上水、供电）以及污水收集管网系统建设由张家界市政府负责，不包含在项目范围内。
3、计量及价格机制
由于运营期内污水处理量存在不确定性，本项目通过设计基本水量的方式为政府方和社会投资人有效分担该风险。水量不足时政府方应就基本水量支付基本污水处理服务费，污水处理厂的实际处理水量超过基本水量，超额水量部分按60%付费。项目每两年根据人工、电费等成本变动进行调整。政府方应履行必要的审核、审批程序并在一定时间内给予答复。
随着我国城市化、工业化进程的加快，我国污水的排放总量也逐年增加，导致自然水体不断恶化，水资源污染形势十分严峻。为防治水污染、缓解水资源短缺，近年来国家大力实施节能减排政策，中央和各级地方政府不断加大对城镇污水处理设施的投资力度，同时积极引入市场机制，建立健全政策法规和标准体系，城镇污水处理行业发展迅速，截至2010年底，我国城镇生活污水设施处理能力已达到1.25亿立方米/日，设市城市污水处理率已达77.5%。
污水处理设施属于城市基础设施和市政公用事业，我国历来重视通过特许经营等方式引入社会资本参与污水处理设施的建设运营。2002年9月10日，国家计委、建设部、国家环保总局联合发布报请国务院同意的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号），其中提出：“改革管理体制，逐步实行城市污水、垃圾处理设施的特许经营。现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，按《公司法》改制成独立的企业法人。暂不具备改制条件的，可采取目标管理的方式，与政府部门签定委托经营合同，提供污水、垃圾处理的经营服务。鼓励企业通过招投标方式独资、合资或租赁承包现有城市供水、垃圾处理设施的运营管理。鼓励将现有污水、垃圾处理设施在资产评估的基础上，通过招标实现经营权转让、盘活存量资产。盘活的资金要用于城市污水管网和垃圾收运系统的建设。”“新建城市污水、垃圾处理设施应创造条件，积极推向市场，引入竞争机制，通过招标选择投资者。鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施。”2004年3月19日，建设部印发《市政公用事业特许经营管理办法》，其第二条规定：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”2004年8月30日，建设部发布《关于加强城镇污水处理厂运行监管的意见》（建城[2004]153号），其第四条规定：“大力推行特许经营制度。城市政府要通过其授权的行业行政主管部门与城镇污水处理厂运营单位签定城镇污水处理厂特许经营协议，明确协议双方的权利与义务。对于暂不具备条件实行特许经营的城镇污水处理厂，可在核定实际污水处理量及处理成本的基础上，由行政主管部门与运营单位签定委托经营协议及污水处理厂服务合同。”该等规定为污水处理设施通过特许经营方式引入社会资本提供了明确的法律依据。2006年5月22日，建设部印发了《城市污水处理特许经营协议示范文本》（GF-2006-2504），为通过特许经营方式引入社会资本参与城市污水处理提供了明确的合同范本。2012年4月19日，国务院办公厅印发的《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》中提出：“引入市场机制，出台和完善有效的支持政策，充分调动社会资金参与城镇生活污水处理及再生利用设施建设和运营的积极性。”“要大力促进产业化发展，因地制宜，努力创造条件，完善相关政策措施，积极吸收各类社会资本，促进投资主体与融资渠道的多元化。”2013年10月2日，国务院公布《城镇排水与污水处理条例》（国务院令第641号），其第六条规定：“国家鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施。”第十六条规定：“国家鼓励实施城镇污水处理特许经营制度。”通过特许经营等方式引入社会资本投资、建设和运营污水处理设施上升为行政法规中的明确规定。
自2014年国家力推PPP模式以来，国务院及其部委制定的关于PPP的规范性文件中均明确要鼓励和引导社会资本通过PPP模式参与污水处理设施建设运营。2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），其中提出推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。2014年12月2日，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），其中明确“污水及垃圾处理等市政设施”等均可推行PPP模式。2014年12月31日，国家发改委、住建部、财政部印发《污水处理费征收使用管理办法》（财税[2014]151号），其第四条规定：“鼓励各地区采取政府与社会资本合作、政府购买服务等多种形式，共同参与城镇排水与污水处理设施投资、建设和运营，合理分担风险，加强项目全生命周期管理，提高城镇排水与污水处理服务质量和运营效率。”第二十九条规定：“各地区可以通过合理确定投资收益水平，吸引社会资本参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理项目，提高污水处理服务质量和运营效率。各地区应当按照《政府采购法》及有关规定，通过公开招标、竞争性谈判等竞争性方式选择符合要求的城镇排水与污水处理服务单位，并采取特许经营、委托运营等多种服务方式。”
2015年4月9日，财政部、环境保护部发布《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号，下称“《实施意见》”），从总体目标、基本原则、总体要求、组织实施、保证机制等五个方面提出了十六项具体实施意见，包括完善制度规范、优化机制设计，转变供给方式、改进管理模式，推进水污染防治、提高水环境质量，坚持存量为主原则，坚持因地制宜原则，坚持突出重点原则，明晰项目边界，健全回报机制，规范操作流程，鼓励水污染防治领域推进PPP工作，定期组织评选，加大评价及监管力度，市场环境建设，资金支持，融资支持，配套措施等。在建设运行污水处理设施需要巨额资金，而国家又在力推PPP模式的背景下，将会迎来一轮以PPP模式建设运营污水处理设施的高速发展期。
切实加强水污染防治力度，保障国家水安全，关系国计民生，是环境保护重点工作，在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，对提高环境公共产品与服务供给质量，提升水污染防治能力与效率具有重要意义。在财政部于2014年11月30日公布的30个政府和社会资本合作示范项目中就有9个污水处理项目，占比达1/3，可见污水处理设施的需求状况。杨家溪污水处理厂项目的成功运作可以为其他污水处理项目的成功运作提供可资借鉴的经验。下文对杨家溪污水处理厂项目运作过程中所涉及的相关法律问题进行分析。
（一）杨家溪污水处理厂项目风险分担机制的法律分析
风险因素是一种不确定性因素，是损失的可能性或概率性事件，由于PPP项目投资规模大、持续时间长，涉及政府和社会资本方，且与相关社会公共利益密切相关，因此PPP项目存在着比较复杂多样的风险因素，PPP项目各参与方应当全面识别、评估项目实施过程中的各种风险因素，并采取有效的防范和应对措施。PPP模式的内涵就是公共部门与私人部门进行合作，并在合作过程中对风险进行合理分担，PPP项目合同的目的就是要在政府方和项目公司之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，以确保PPP项目顺利实施和实现物有所值。风险应当由对该风险最有控制力的一方加以控制，如双方均无控制力或者控制力难以确定则由双方共同承担。PPP项目合同双方当事人在进行合同签约谈判、确定风险分担方案时应考虑以下因素：确定关键风险因素、各方的风险承担能力、风险在哪方的控制范围内、由哪方处理风险对整个项目最为经济有效、哪方可以享有处理风险的最大收益、若风险发生损失将由哪方负责等。
在设置PPP项目合同的风险分担条款时，要坚持风险分配的下列基本原则：1.承担风险的一方应该对该风险具有控制力；2.承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险等）；3.承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；4.由该方承担该风险最有效率；5.如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。具体PPP项目中的风险分配方案需要根据项目实际情况，以及各方的风险承受能力和意愿，在谈判过程中确定，在实践中不同PPP项目合同中的风险分配安排可能完全不同。通常来说，在PPP项目中，社会资本方需承担项目融资、建设、采购、经营和维护等风险，政府方需承担公共政策、法律变更等风险，不可抗力风险则需由双方共同承担。PPP项目各参与方在依据风险分配原则经协商、谈判后明确项目相关方应该承担的风险后，应当在签订的PPP项目合同中对此加以明确约定。
杨家溪污水处理厂项目的运作模式为BOT，所谓BOT（Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交），是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式，合同期限一般为20-30年。在BOT运作模式之下，项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责均由社会资本或项目公司负责，因此，在该模式之下，社会资本或项目公司所承担的职责和风险较多。杨家溪污水处理厂项目在风险管理和风险分担方面秉承了“由最有能力管理风险的一方来承担相应风险”的风险分配原则，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，该项目在政府、社会资本成立的项目公司之间设定了较为明确、详细的风险分配机制，体现在相关法律协议中，该项目中的主要风险分配情况如下表：
从上表中可以看出，在杨家溪污水处理厂项目中，政府方与项目公司在项目合同中对该项目在实施过程中可能遇到的主要风险的分配和承担进行了非常具体、明确的约定。在PPP项目实施过程中，需要合理设计、构建有效的风险分担机制，政府和社会资本应当按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险，原则上，PPP项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。在杨家溪污水处理厂项目中，项目建设和运营风险（如上表中第4、5、6、7项风险）系由项目公司单独承担，法律、政策调整风险（如上表中第9项风险）系由政府方单独承担，不可抗力风险（上表中第10项风险）系由双方共同承担，对其他风险的承担也根据具体风险的特点作了明确约定，其中：1、由政府方单独承担的风险包括：（1）第1项风险中所涉及的“管网建设和维护”，该项工作属于无法由项目公司一家独自完成的事项，而需要由政府方完成的配套设施，以便完成项目与现有相关基础设施和公用事业之间的对接，“管网建设和维护”工作应当由政府方完成，其中所涉及的相关风险也应由政府方承担。（2）第2项风险“征地拆迁实施及成本超支风险”，由政府方来实施征地拆迁更为高效和经济，相应地征地拆迁成本超支风险也应由政府方承担，即项目公司只承担一定范围内的征地拆迁费用，超出该范围的征地拆迁费用由政府方承担。2、由双方共同承担的风险包括：（1）第3项“项目审批风险”，该风险原则上应主要由政府方承担，因为项目审批权归政府及其相关部门所有，项目审批风险属于政府方可以控制的风险，但项目公司亦负有及时向政府及其相关部门报批并保证报批符合通过政府审批条件等义务。（2）第8项“运营成本变动风险”，BOT项目实施期限往往长达20-30年，在如此长的实施期间内往往会出现各种影响运营成本变动的情形，有些影响运营成本变动的情形属于可归责于当事人的原因，该等风险应当由责任方自行承担，如因项目公司自身管理不善、成本控制不力等造成运营成本增加的，则该风险应当由项目公司自行承担；但有些影响运营成本变动的情形不属于可归责于当事人的原因，如原材料、人工等市场价格波动等，该等风险应当由双方合理分担，在杨家溪污水处理厂项目中，该等运营成本变动风险系通过调整污水处理服务费单价来解决。该项目每两年根据人工、电费等成本变动进行调整，政府方应履行必要的审核、审批程序并在一定时间内给予答复。设置合理的价格调整机制，可以保证社会资本收回投资并获得合理回报，增加项目对社会资本的吸引力。
杨家溪污水处理厂项目中的风险分担机制符合PPP项目风险分担机制的基本原则，政府方和社会资本方对该项目实施中可能遇到的各种具体风险的分担的约定也是合理可行的，值得其他污水处理厂项目参考和借鉴。
（二）杨家溪污水处理厂项目履约保证体系的法律分析
PPP项目往往投融资规模较大、建设运营周期较长，且在整个PPP项目建设运营过程中存在着各种各样的风险，双方除了在PPP项目合同中对项目建设运营过程中的各种风险的承担作出具体安排和明确约定之外，往往还需要通过设置完善的项目担保体系，以有效防范和分担PPP项目建设运营过程中的各种风险，特别是当事人违约风险。PPP项目担保为PPP项目合同中的一项重要内容，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）第十一条第（五）项“合同体系”中规定：“项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。”“履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。”即PPP项目担保体系主要由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函等组成。在大部分PPP项目中，政府方通常要与专门为此项目新设的、没有任何履约记录的项目公司签约。鉴于项目公司的资信能力尚未得到验证，为了确保项目公司能够按照合同约定履约，政府方通常会希望项目公司或其承包商、分包商就其履约义务提供一定的担保。
广义上的PPP项目担保是指为了保证项目公司按照合同约定履行合同并实施项目所设置的各种担保机制。在PPP实践中，履约担保的形式包括支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳的保证金。其中最为常见、有效的履约担保方式是保函。保函是指金融机构（通常是银行）应申请人的请求，向第三方（即受益人）开立的一种书面信用担保凭证，用以保证在申请人未能按双方协议履行其责任或义务时，由该金融机构代其履行一定金额、一定期限范围内的某种支付责任或经济赔偿责任。在出具保函时，金融机构有可能要求申请人向金融机构提供抵押或者质押。
为了担保项目公司根据PPP项目合同约定的时间、质量实施项目、履行义务，政府方可以要求项目公司提供一个或多个保函，具体可能包括建设期履约保函、维护保函、移交维修保函等。在PPP项目中，保函既包括项目公司向政府方提供的保函，也包括项目承包商、分包商或供应商为担保其合同义务履行而向项目公司或直接向政府方提供的保函。根据PPP项目的实际情况及PPP项目实施的阶段不同，政府方可能要求项目公司提供的履约保函包括：
1、建设期的履约保函
建设期履约保函是比较常见的一种保函，主要用于担保项目公司在建设期能够按照PPP项目合同约定的标准进行建设，并且能够按时完工。该保函的有效期一般是从项目合同全部生效之日起到建设期结束之日止。
2、运营维护期的履约保函/维护保函
运营维护期的履约保函，也称维护保函，主要用以担保项目公司在运营维护期内按照PPP项目合同的约定履行运营维护义务。该保函的有效期通常视具体项目而定，可以一直到项目期限终止。在项目期限内，项目公司有义务保证该保函项下的金额一直保持在一个规定的金额，一旦低于该金额，项目公司应当及时将该保函恢复至该规定金额。
3、移交维修保函
在一些PPP项目中，还可能会约定移交维修保函。移交维修保函提交时点一般在期满终止日12个月之前，担保期限至项目运营维护期满移交后12个月届满。
在杨家溪污水处理厂项目实施中，为防范和应对可能存在的项目公司中途违约或在项目移交时不进行大修等情况，该项目设置了三种保函：一是履约保函，用来保证项目公司履行建设厂区的义务，在项目建成后该保函将退还；二是维护保函，用来保证项目公司改造运营、维护污水处理厂的义务，在项目将要移交时用移交保函取代；三是移交保函，在项目移交时和保证期内保证项目全厂的设备、设施得到良好的大修，在保证期结束后退还。杨家溪污水处理厂项目实施的主要阶段均设置了相应的履约保函，且各阶段所设置的履约保函之间实现了有效衔接：建设阶段的履约保函系对项目公司所负有的项目建设义务设置的担保，该保函在项目建成后将退还；运营阶段的维护保函系对项目公司所负有的项目运营义务所设置的担保，该保函在项目将要移交时用移交保函取代；移交保函则系对项目公司所负有的项目移交义务（及质量保证义务）所设置的担保，该保函在保证期结束后退还。对项目实施主要阶段设置完备且相互衔接的履约保证体系，一方面，可以有效督促和保证项目公司依约、全面、及时地履行其各项合同义务，另一方面，在项目公司出现违约情形时，政府方可以通过提取保函等获得相应的赔偿。
张家界市杨家溪污水处理厂BOT项目主要目标是引入社会资本的资金以及先进技术和管理经验，提高污水处理服务的质量和效率，推进污水处理市场化改革，从目前来看，这一目标已经基本达到。总结该项目实施过程中的经验，该项目有如下方面可供其他污水处理厂项目通过PPP模式引入社会资本时参考和借鉴：
（一）PPP项目实施需要营造公开透明的政策环境，建立协调机制，规范化操作。
首先，市政府成立了市级层面的项目建设指挥部，并授权该指挥部负责杨家溪污水处理厂项目实施工作，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。在指挥部推动下，项目的招标和谈判更加透明、决策更加科学民主，协调各职能部门更加高效。其次，政府聘请专业咨询机构提供财务、法律等顾问服务，提高项目决策的科学性、操作的规范性。顾问服务主要包括两方面内容：一是按国家有关法律法规和规章制度，设计风险和利益分担共享机制，编制特许经营协议；二是构建项目财务模型，为政府方在进行项目招标、谈判中提供参考和支持，通过公开程序确定项目的合理污水处理服务费单价。对于专业中介机构在PPP项目中可以发挥的积极作用，国家发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中明确：“加强引导，积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。”“充分发挥专业中介机构作用，完善项目合同具体条款，提高项目合同编制质量。”在PPP项目实施过程中聘请财务、法律等顾问服务，可以有效保障PPP项目实施的合法合规性，确保PPP项目合法、顺利地推进和实施。
（二）社会资本提前介入，实现风险控制前移。
社会资本可以提前介入项目实施也是PPP项目所具有的特点和优点之一，社会资本提前介入项目实施，可以在项目实施前期即着手进行风险防范和控制工作，实现风险控制前移。社会资本在项目实施前期即介入项目运作，可以更加了解项目的具体技术要求等情况和需求，并根据所了解的情况和需求进行科学、合理和有针对性的报价。张家界市杨家溪污水处理厂BOT项目在招标文件中明确要求处理工艺成熟、处理效果良好，能够保证污水处理后能达标排放。社会资本在事前通过调查、踏勘等方式，根据实践经验确定了处理工艺，并在投标时按工艺特点报价。目前经运行测试，主要工艺设备符合政府要求的技术先进性和可靠性，满足投资人关注的经济性要求，达到了期初提出的整体要求。
（三）建立合理的风险分担机制和收益分享机制，合理设置“最低使用量”和“最高使用量”。
该项目在风险管理方面秉承了“由最有能力管理风险的一方来承担相应风险”的风险分配原则，即承担风险的一方应该对该风险具有控制力；承担风险的一方能够将该风险合理转移；承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；由该方承担该风险最有效率；如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，本项目在政府、社会资本成立的项目公司之间设定了完善的风险分配机制，并体现在相关法律协议中。如针对运营期内污水处理量存在不确定性，该项目通过设计基本水量的方式为政府方和社会投资人有效分担该风险，水量不足时政府方应就基本水量支付基本污水处理服务费，污水处理厂的实际水量超过基本水量，超额水量部分按60%付费，同时还明确约定了价格调整机制：项目每两年根据人工、电费等成本变动进行调整，且政府方应履行必要的审核、审批程序并在一定时间内给予答复。该项目所建立的风险分担机制和收益分享机制充分体现了PPP项目中政府和社会资本“风险共担”、“利益共享”的合作伙伴关系。
该项目中所建立的风险分担机制和收益分享机制中的亮点之一为设计了基本水量，此处所谓设计基本水量，其实质为在按使用量付费的项目中所设置的“最低使用量”，所谓“最低使用量”是指政府方与项目公司约定一个项目的最低使用量，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府方均按约定的最低使用量付费，最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性。即设置“最低使用量”的目的是为了降低项目公司承担实际需求风险的程度，本项目中双方设计基本水量的原因就是因为运营期内污水处理量存在不确定性，在所设计的基本水量的范围内，实际需求风险系由政府方承担，一定程度减轻了项目公司所需承担的风险。对按使用量付费的PPP项目，可以学习和借鉴杨家溪污水处理厂项目的经验和做法，设置“最低使用量”。
此外，杨家溪污水处理厂项目中仅设置了“最低使用量”，而并未同时设置“最高使用量”。在按使用量付费的PPP项目中，除了可以设置“最低使用量”，还可以设置“最高使用量”，以有效防止政府方因项目使用量持续增加而承担过度的财政风险。所谓“最高使用量”是指政府方与项目公司约定一个项目的最高使用量，在实际使用量高于最高使用量时，政府方对于超过最高使用量的部分不承担付款义务，最高使用量的付费安排实际上为政府方的支付义务设置了一个上限。与设置最低使用量系为了减轻项目公司所承担的风险相对应，设置最高使用量系为了减轻政府方所承担的风险。
综上，在设计具体PPP项目的付费机制时，如系按使用量付费，则政府和社会资本可以根据具体PPP项目的实际情况及双方当事人控制项目需求风险的实际需要，合理设置最低使用量或最高使用量，或同时设置最低使用量和最高使用量。但需注意的是，即使在设置最低使用量的情形下，政府方仍然需要承担实际使用量低于最低使用量的风险；即使在设置最高使用量的情况下，实际使用量低于最高使用量时，政府付费的金额仍然会因实际使用量的变化而变化，存在一定不确定性，需要进行合理的预算安排。即最低使用量和最高使用量的设置仅能从一定程度上控制和平衡项目的实际需求风险，平衡政府和社会资本之间的权利义务，但如果最低使用量和/或最高使用量的设置不合理，将会直接导致政府和社会资本之间的权利义务失衡。因此，在具体PPP项目中是否需要设置最低使用量和/或最高使用量，以及所设置的最低使用量和/或最高使用量的具体数量，应当进行科学的分析、评估和论证，并应在实际履行过程中根据实际需求变化、项目运行成本等情况对所设置的最低使用量和/或最高使用量进行适时、必要的调整。
（四）设置完备的项目合同履约保函体系。
对PPP项目实施主要阶段设置完备且相互衔接的履约保证体系，一方面可以有效督促和保证项目公司依约、全面、及时地履行其各项合同义务，另一方面，在项目公司出现违约情形时，政府方可以通过提取保函等获得相应的赔偿。为防范可能存在的项目公司中途违约或者在项目移交时不进行大修等情况，杨家溪污水处理厂项目设置了三种保函：一是履约保函，用来保证项目公司履行建设厂区的义务，在项目建成后该保函将退还；二是维护保函，用来保证项目公司改造运营、维护污水处理厂的义务，在项目将要移交时用移交保函取代；三是移交保函，在项目移交时和保证期内保证项目全厂的设备、设施得到良好的大修，在保证期结束后退还。设置完备且相互衔接的合同履约保函体系对确保整个PPP项目合同顺利履行、整个PPP项目顺利实施具有非常重要的作用和意义。
注：案例来源于国家发改委