【建纬观点】园区开发PPP的发展背景及模式概述
本专栏分系列推出曹珊律师最新研究成果《特色小镇PPP项目研究报告》，本文为第十六篇。
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前 情 提 要 ：
◎【建纬观点】从横店影视城看特色小镇PPP项目，横店小镇模式分析
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PPP与园区建设
一
园区开发概述
（一）园区的概念及类型
园区是指为促进某一产业发展为目标而创立的特殊区位环境，是区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式，担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等一系列的重要使命。园区能够有效地创造聚集力，通过共享资源、克服外部负效应，带动关联产业的发展，从而有效地推动产业集群的形成。按照不同的角度有多种类型分类，最常见类型有：物流园区、科技园区、文化创意园区、总部基地、生态农业园区等。
（二）园区的特点
园区具有如下特征：开发较大面积的土地；大面积的土地上有多个建筑物、工厂以及各种公共设施和娱乐设施；对常驻公司、土地利用率和建筑物类型实施限制；详细的区域规划对园区环境规定了执行标准和限制条件；为履行合同与协议、控制与适应公司进入园区、制定园区长期发展政策与计划等提供必要的管理条件。
（三）园区的形成方式
园区的形成方式主要有两种，以此划分园区为两种类型：
1.特色产业园区是专门为从事某种产业的企业而设计的园区，园区的产业定位明确。这种园区一般是在区域特色工业也就是地方企业集群发展到一定阶段后出现的。
2.产业开发区式的产业发展方式往往是政府或企业在没有切实产业基础的地区征用土地完善基础设施, 然后再运营相关成熟模式来形成园区，加上优惠政策招商引资, 吸引企业进驻, 所谓的“筑巢引凤”, 可以称之为先建园区后引产业的发展模式。
（四）园区开发的发展背景
园区建设与传统房地产开发具有部分替代性。而当前国家对传统房地产项目不断的进行调控，这也客观上为产业园区建设创造了更大的经营空间，减少了产业地产的投资风险，提高了园区运营的稳定性和可控性，吸引了更多传统住宅房地产开发商的目光。金融危机之后，大约有12%的传统房地产开发商转投产业园建设项目，从2005年第一次房地产调控开始，则有约30%的传统房地产商转向产业园建设开发，二线城市比例稍低。
1. 快速发展
“十二五”期间各地千亿级产业园规划有10余个，“十三五”期间，中国将进入各类产业园区建设高峰期。当前，除了联东U谷以外，亦有不少企业进军产业园建设。例如远洋地产近期也在大连高调挺进产业园开发，珠江地产、富力地产等国内知名地产商之前都纷纷试水产业地产，不仅如此，连格力电器、美的集团、海尔集团等国内家电巨子也不约而同地打着产业扩军的旗号大举圈地，建造自己的产业园区，甚至是像浙江的民间资本也开始将资金投向产业园。
2. 问题夹杂
从地方经济发展趋势看，产业园区确实逐渐成为区域经济发展的引擎，带动着区域整体实力提升。但是不容忽视的是由于产业地产开发及运营刚处于起步阶段，开发企业和运营商的经验不足，加之在开发过程中会面临地方政府的干预，容易出现过度追求税收、缺乏对园区系统科学的专业规划、吸引追求低成本和低税收的产业进驻等问题，容易引发区域集聚效应差、土地利用效率偏低、企业同质化竞争严重、忽视构建产业环境、配套不平衡、产业带动作用不明显等诸多问题。
（五）园区开发的发展前景
未来产业园区的发展和开发是从规划开发建设运营乃至资产证券化这条全产业链上面提供全面的服务，具体来说，转型可能从三个方面进行：
1. 向前端的一级开发延伸，参与产业园区的一级开发。在地方政府债务总量限制的新背景下，产业地产商能够帮助地方政府通过PPP等模式实现开发，地方政府碰到困难的时候正是产业地产商的机会。开发和投融资瓶颈的突破，确确实实地帮助把这块区域的产业做起来的模式，是地方政府非常欢迎的。
2. 向后端运营管理延伸。将来更多的在招商、运营、管理和服务方面予以突破。更多的可能是与这块区域共同成长，增强持续的产业发展和运营能力，从原来的开发到运营全产业链必须突破。
3. 创新产业园区发展的投融资模式，产业地产的发展一手牵两头。一手是产业，一手是金融，产业是核心，是基础，金融是可以推动整个产业园区可持续发展的重要抓手。产业园区的一级开发、二级开发、三级运营乃至资产证券化的各个阶段，产业地产商与各类金融机构携手合作，设计投融资架构和产品，实现园区开发的资金闭环和可持续发展。
二
园区开发PPP的发展背景
（一）园区开发PPP的域外发展
PPP模式在我国产业园区建设管理中的应用才刚刚兴起，但是其早已在国外诸多发达国家的城市建设中实现了普遍的应用与发展。英国于1992年最早开始应用PPP模式，经历了半个多世纪的发展与实践，事实证明了在PPP模式下的园区基础设施建设，其工程质量与成本投入都显现出非常完美的表现。例如英国伦敦码头区再造项目，英国政府根据1980年制定的《地方政府规划与土地法》授权成立了伦敦码头区开发有限公司代表政府行使相应的权利，负责整个片区开发建设。项目历时17年，成果显著，不仅建成了伦敦金融城，而且使泰晤士河两岸面貌完全改观。伦敦码头区开发有限公司宣称用18.6亿英镑政府投入撬动了72 亿英镑的私人投资。
（二）园区开发PPP的国内发展情况
PPP模式在我国的全面推广和应用始于十八届三中全会。2013年来，财政部根据党中央国务院的统一部署，会同有关部门在公共建设领域大力推广PPP，逐步探索出一条适合我国国情的发展道路。将PPP模式引入产业园区的建设管理中，不仅能提高项目融资效率，减轻财政负担，而且由于社会资本的参与，还会提高产业园区建设管理水平，产生巨大的社会经济效益。
近年来，国家出台一系列政策扶持产业园区综合开发建设，运用PPP模式进行产业园区开发建设也不乏其例。在PPP模式下，社会资本可以获得较长时间的特许经营权，政府基于园区各单体项目的盈利性特点，可适当进行可行性缺口补助或者政府付费，使社会资本内在的合理回报要求能够得到保证且盈利相对稳定，一定程度上破解了产业园区建设短期效益差的问题。
然而，我国在产业园区综合开发中运用PPP模式还处在探索和尝试阶段，关于产业园区建设与社会资本合作是否符合目前国家关于地方债务的规定以及PPP模式的规则，目前尚缺乏专门的政策性文件。全国范围内以PPP模式操作并落地的园区综合开发项目相对较少。因此，探索符合现有国家政策精神、具有可操作性和前瞻性的产业园区综合建设PPP模式并在全国范围内推广，就显得尤为迫切。
三
园区开发PPP模式概述
（一）园区开发PPP模式的运作结构
产业园区PPP模式的运作结构可以表述为：园区所在政府授权园区管委会作为项目发起方，择优选择对园区建设运营有丰富经验和综合实力的社会资本，并由政府指定政府方股东与社会资本共同出资组建PPP项目公司。园区管委会与项目公司签署PPP项目合同，授权其在项目合作期内负责园区的投资、建设和运营。合作期满后，项目公司将园区资产无偿移交给政府指定的机构。该运作结构中，政府股东作为政府出资人代表，可以参与项目公司的组建以及公司章程的制定等，同时对重大事项有一票否决权，从而在园区开发过程中有效地约束社会资本的行为，保证公共安全和公共利益不受侵犯。政府方股东也将承担一定责任，减少社会资本在项目运作过程中的压力和阻力，保证园区建设的顺利推进。
（二）园区开发PPP项目中的各方合作内容
1. 政府职责
在项目建设期，政府负责整个园区的开发建设的管理监督工作，建设完成后，政府设定相应的绩效考核、激励约束机制，鼓励社会资本提供更优质的服务，保证公众的社会福利。具体表现为以下三方面职责：
（1）项目建设期：负责园区规划建设用地的土地征用并形成建设用地，按照政府与社会资本约定的开发进度，及时并依法提供建设用地。制定园区基础设施和公用设施建设标准，根据需要或法律变更情况对已确定的建设标准进行修改或变更。
（2）项目运营期：制定项目运营期间运营及绩效考核标准，并根据法律法规及强制性、规范性文件，对运营标准进行变更。在遵守、符合适用法律要求的前提下，对项目公司履行合同项下的建设期及运营期的义务进行监督和检查。
（3）合作期其他情况：如果发生项目公司违约的情况，有权要求项目公司纠正违约、向项目公司收取违约金或要求赔偿损失并釆取协议规定的其他补救措施，直至提前终止协议。
2. 社会资本职责
社会资本负责投入资金全面协助政府方进行园区的建设及管理工作，并根据PPP协议约定享有相应的收益。社会资本负责的工作主要包括以下两个方面：
园区开发建设阶段，主要负责园区基础设施及公共服务设施投资、建设、运营及维护，同时根据规划要求提供公共公益设施建设工作，包括公园、绿地、广场、景观环境、河道整治等项目建设，文化、体育、教育、医疗等公共公益事业项目建设，以及上述公共公益设施的运营维护。
园区建设完成后，主要负责园区招商和运营服务：社会资本全面负责园区的产业发展服务工作，包括园区的产业定位及发展规划和战略研究，园区整体开发建设项目宣传推广，园区的招商引资工作。
（三）园区开发PPP模式下的投资回报
对于项目的投资回报率，应考虑在整个项目合作期内，以内部收益率作为取值依据，并以此内部收益率对社会资本需取得的可用性服务费以及各项服务费收入额进行测算。根据目前的PPP项目市场情况，自有资金内部收益率的取值一般为8%-10%。社会资本所能获得的服务收入主要包括以下三方面：
1. 园区土地整理服务费
按照政府和社会资本约定的土地整理投资协议，政府应向社会资本支付土地整理费用。土地整理费用由以下两部分构成：
（1）土地整理成本：双方约定园区内相应的土地整理的支出额（包括但不限于土地征收、拆迁费用投资、农用地的复垦费用投资、与土地整理拆迁相关的各项补偿费用投资、村民拆迁安置区的建设费用投资、安置标准厂房的建设费用投资等）。
（2）土地整理服务费：按土地整理成本的一定比例计算，一般可取10%～15%。由于园区土地一经整理后，不存在运营的环节，因此可考虑分若干期由政府向社会资本支付投资成本及收益。
2. 园区运营维护服务费
园区运营服务可采取委托-运营（O&M）模式。该模式下，将园区的全部运营任务交给社会资本，并由指定机构对委托运营业绩进行考核。在该种模式下，园区内的存量公共资产所有权仍然属于政府。这种方式将社会资本成熟的园区运营理念复制到薄弱地区，能够有效提升园区的运营水平。
基于社会资本提供的园区运营服务，政府应向社会资本（项目公司）支付运营维护服务费用，每年一结。每一年的运维服务费收入总额，可参照社会资本实际发生的运维费用的一定比例计算，一般可取110%～120%。
3. 财政补贴
社会资本在园区进行了较大量的基础设施投资，若所获得的上述收益还不能使社会资本达到自有资金8%～10%的合理内部收益率要求，需要政府以财政补贴形式予以补足。
当然考虑到社会资本提供了园区招商服务，其服务费应根据入园企业在PPP项目合作期内所创造的地方留成税收收入或非税收入额另行单独核算，而不应包含在前述满足自有资金8%-10%收益率要求的各项收入或补贴中，否则起不到奖励作用。
（四）园区开发PPP模式的优点及问题
1. PPP模式具备的优点
（1）拓宽了融资渠道,减轻了地方政府的债务压力。工业园区建设周期长,资金需求量大,通过PPP模式吸收社会资本,减轻了债务负担,也缓解了投资风险。
（2）改革开放和市场经济中先富起来的那部分人积极地为手中资本寻找增值途径,然而风险和收益如影随形,而工业园区开发建设基本都是大手笔,又有政府从中主导,是一个比较稳妥的投资渠道。
（3）私人资本在项目前期就参与到项目中来,也可能为政府提供先进的运作和管理经验,从而提供更优的方案。
2. PPP模式存在的问题
（1）相关法律法规制度建设滞后
尽管已经对PPP颁布了不少法规、政策,但这些法规、政策零散地见于各部委和地方规章,缺乏全局性和系统性,甚至互相矛盾,仅依靠法律效力层次较低的通知、意见或规范性文件,无法提供有效的保障。同时,部委间多头管理造成立法难。如财政部是落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的第一责任人,但根据历史沿革,发改委却是特许经营改革的第一责任人。
（2）风险分担机制不健全
工业园区开发建设周期长,参与各方关系错综复杂,风险贯穿项目全过程,投资者无疑承担着不少风险。然而由于经验不足,基本尚未形成风险共担机制,却出于招商引资、提升政绩的目的,地方政府往往给予过多承诺,如过高的投资回报率、收费标准和过长的特许经营期,甚至兜底市场风险;又或者走向另一个极端——卸包袱,即将所有责任和风险完全推给市场化主体。如中国北方某城市水厂BOT项目,政府兜底全部的运营风险,遭受巨额亏损;安然公司投资的大博电厂,政府承担了几乎所有的汇率风险和市场风险,最终导致了项目的失败。
（3）收益分配机制不成熟
由于缺乏合理定价机制以及大多未在相关协议中对私人收益列明可调整的原则性条款,导致暴利或亏损。在PPP推行初期,私人资本获得暴利的例子很多,许多地方的高速公路PPP项目即为典型案例。资本的本质是逐利,虽然当前PPP模式深受推崇,但如果无法保证获得预期的稳定收益,长此以往势必影响社会资本参与的积极性。而收益率高的项目,除非资金严重短缺,否则地方政府未必愿意让社会资本介入。
（4）传统的政府角色定位难与PPP兼容
多年来,政企合作,靠的是人际关系、领导关系,而不是靠市场、法制、契约。地方政府过于强势,与市场的界限不清,“有形之手”伸得过多、过长,合作意识、契约精神不足,导致纠纷屡屡出现。另外,财政年度预算使得工业园区开发建设的长期补贴难以保证;合同粗糙、政府换届更使得合同持续性无法保障,对拖延甚至不付款行为尚未形成有效的约束机制;当现实发生变化,后续签订补充协议时,社会资本常常处于弱势地位。
（5）PPP本身的缺点
采用PPP模式开发工业园区,牵扯的部门和主体多,运营机构复杂,每一个审批、谈判及测算过程繁琐,耗时长,直接影响决策效率,提高治理难度。工业园区开发建设完成后,以出租或出售产生的现金流归还贷款的方式,银行认可度不高。一旦不被市场认可,投资回报率低于预期,政府所承受的压力必将传导给社会资本投资者,由此产生纠纷。
（6）其他方面仍显薄弱
首先，没有与开发相配套的公开透明的招标制度,私营、外资等社会资本难与国有资本开展公平争,而保证公平的关键是让每个主体都享有监督权,但在国有资本面前,在这点上社会资本往往处于弱势地位。
同时,一旦补贴不到位或协议价格过低,极易使社会资本投资者的利益受损,导致偷工减料,影响质量,危及安全。若提高出资能力、风险承受能力等方面的要求,符合条件的社会投资者又很少。
在人才方面，PPP模式需要懂融资、法律、技术、财务的复合型人才,而这种人才民营企业往往又比较欠缺。
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