市监执法人员1人收集的证据，能否用于当场处罚？

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新行政处罚法第五十一条对于旧法第三十三条简易程序的适用规定，作了两点修改：第一，对罚款数额作了调整，对个人的罚款从50元提高到200元，对单位的罚款从1000元提高到3000元；第二，将旧法第三十三条“当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。”移除，增加“法律另有规定的，从其规定。”这可能是为以后法律调整留有余地，即在不修改行政处罚法的前提下，以单项法律规定对简易程序的罚款数额进行突破。

新法第五十二条对应旧法第三十四条，主要内容是当场处罚应遵守的一些规定，第一款为当场处罚的程序规定，执法人员亮明身份，填写当场处罚决定书，并交付当事人。新法对此增加了“当事人拒绝签收的，应当在行政处罚决定书上注明。”的内容，其余未作改动；第二款是当场行政处罚决定书的制作要求，新法整合了旧法第三十五条不服当场行政处罚决定的救济途径内容，规定当场行政处罚决定书应当载明“申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限”；第三款则是备案规定，新法未作修改。

新法将旧法第三十三条“当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。”的内容，单例一条为新法第五十三条“对当场作出的行政处罚决定，当事人应当依照本法第六十七条至第六十九条的规定履行。”即当事人应当依法履行罚款的缴纳义务。

2021年7月2日，市场监管总局42号令公布的对2号令的修订决定，涉及简易程序的修改也不多，主要进行了适应性修改。2号令修订版第六十六条按照新行政处罚法第五十一条作了修正；第六十七条第二款则增加了“当事人拒绝签收的，应当在行政处罚决定书上注明。”的内容；其他则是对第六十八条和第六十九条作了些许文字的增订调整。

应该说，新法对简易程序的修订，除罚款幅度提高外，其他无实质性较大变动，本不应作为新法学习的重点，但与前述“负责人集体讨论决定”程序问题一样，因为有不同认识，且差异很大，这才需要研究应对。

一、当场处罚可以由1名执法人员实施吗？

执法人员当场处罚适用简易程序，但实施当场处罚由1名还是2名以上执法人员决定，行政处罚法本身对此没有明确规定，部门规章绝大多数也是如此，无论是原工商总局28号令、原质检总局137号令和原食药总局3号令以及市场监管总局2号令，均无例外。

那么当场处罚，可以由1名执法人员实施吗？答案应该是肯定的。

首先考察一下，人们常见的交通警察1人对闯红灯等违反交通法规的行为，当场给予罚款的行政处罚，其法律依据是什么？

查《道路交通安全法》和《人民警察法》均无特别规定。《道路交通安全法实施条例》第一百〇八条规定“交通警察按照简易程序当场作出行政处罚的,应当告知当事人道路交通安全违法行为的事实、处罚的理由和依据,并将行政处罚决定书当场交付被处罚人。”与行政处罚法表述的“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人…”结构相同，并无由1名交通警察实施的明文规定。

2003年8月26日，公安部令第68号公布的《公安机关办理行政案件程序规定》第三十四条第一款规定“适用简易程序处罚的，可由办案人员一人作出行政处罚决定。”经过2006年版，到2012年版，直到2020年8月6日公安部令第160号修订的《公安机关办理行政案件程序规定》第三十九条第一款仍然明文规定“适用简易程序处罚的，可以由人民警察一人作出行政处罚决定。”交通警察1人可以当场实施行政处罚的法律依据应该就是这个部门规章。

众所周知，公安机关是人民政府的组成部分，属于行政序列，只有行使国家司法权（刑事侦查）时，才具有司法机关特性，故公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》属于行政程序，涉及行政处罚的自不可逾越行政处罚法。公安机关实施了这么多年、且具有全国范围普遍性的，由1名交警实施的当场处罚，也足以说明公安部的上述规章规定并不与行政处罚法相抵触，否则国务院法制办（司法部）以及全国各地的行政复议机关、人民法院岂能“容忍”？

那么同样是行政机关的市场监督管理部门，有什么理由认为适用简易程序必须由2名或者2名以上执法人员实施呢？

有的同志可能会提出，别管交警1人执法是否合法的问题，而是如何解释简易程序可以不适用新行政处罚法第四十二条第一款“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”的规定。须知该条位于第五章第一节“一般规定”的位置，对下面的第二节的简易程序和第三节的普通程序都有约束力。

那我们就来分析一下，新法第四十二条第一款的规定，前一句是指实施行政处罚必须是“具有行政执法资格的执法人员”，也即不具有执法资格的行政编制、事业编制以及编制外人员都无权实施行政处罚；后一句要求，行政处罚应当至少由2名执法人员实施，但又加了一句“法律另有规定的除外”。含义很清楚，如果法律有规定的，则不受“至少由2名执法人员实施”的约束，也即2名以上执法人员实施有例外，而当场处罚就是例外。

虽然新法第五章第二节简易程序的三条中，都无如《公安机关办理行政案件程序规定》那么明确可以由1人执法，但在法律的一些用词上是能够得出结论，即法律允许由1名执法人员实施当场处罚。首先，“简易程序”第五十二条第一款规定“执法人员当场作出行政处罚决定的，…。”按逻辑2人应是“共同作出”，多人则是“集体讨论决定”，所以“执法人员当场…决定”只能理解为1名执法人员决定。其次第五十二条第二款规定“前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为，……并由执法人员签名或者盖章”以及第三款规定“执法人员当场作出的行政处罚决定，应当报所属行政机关备案。”这里执法人员显然是一个独立执法主体，他需要对外表明自己的身份（签字），同时代表行政机关作出决定后，需要向他所代表的行政机关进行备案，而不是普通程序中的案卷材料归档。换言之，在简易程序中，执法人员是受委托的执法主体，以受委托的行政机关名义实施行政处罚；而普通程序中的执法人员，则不具有独立的主体资格，也无单独的决定权。故简易程序中的执法人员应当对其受委托行为负完全责任，而备案的要旨在于行政机关对其委托者的执法行为实施监督。因而按照责任原则，当场处罚也应当是1名执法人员实施。

二、执法人员1人收集的证据能否用于当场处罚？

按照新法第四十二条第一款“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施”的规定，“行政处罚的实施”应是指行政处罚的整个过程，就简易程序而言包括证据收集、决定作出和决定书的当场交付等等。如果只解决1人可以当场作出处罚决定的问题，那么证据收集怎么办？如果仍然需要2名及以上执法人员实施，那么1人当场决定的实质意义在哪里？

原工商总局28号令第六十一条第一款规定“适用简易程序当场查处违法行为，办案人员应当当场调查违法事实，制作现场检查、询问笔录，收集必要的证据，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。”据此，简易程序仍然需要调查取证，仍然需要制作笔录，而且还要“收集必要的证据”，看上去简易程序并不简、更不易。

2号令修订版第六十七条第一款规定“适用简易程序当场查处违法行为，办案人员应当向当事人出示执法证件，当场调查违法事实，收集必要的证据，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。”（即修订前第五十九条第一款规定，修订对此未作改动）。虽然删除了原工商总局2号令的“制作现场检查、询问笔录”内容，但仍然保留了“当场调查违法事实”、“收集必要的证据”的内容，与行政处罚法规定的“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，…”还是增加了不少内容。

笔者认为，规章增加相关内容在于细化法律规定，便于实务操作，但细化内容不被正确理解，可能会被“误导”。

原工商总局28号令的上述规定，应该也没有错，但如果把“制作现场检查、询问笔录”等作为适用简易程序的必备条件，就会使人误以为当场处罚不允许由1名执法人员实施。众所周知，进行现场检查或者询问有关人员，必须2名及以上执法人员进行，这个是没有余地的，故只要采用现场检查或者询问等方式收集证据的，由1名执法人员实施当场处罚是不可能达到合法要求的。

2号令删除了“制作现场检查、询问笔录”的内容，可能意在“纠错”，但仍然保留“当场调查违法事实”“收集必要的证据”词句，实际“误导”并未根除。因为“当场调查调查违法事实”也可以包括当场实施现场检查，当场进行询问，并制作笔录，也包括其他书证物证调取，这些仍然无法摆脱2人实施的“影子”。

我们为什么说，原工商总局28号令及2号令的上述规定，都没有错，误导一词还加了引号，因为这些规定符合我们的实际执法状态。我们需要厘清什么条件下，当场处罚会有2名以上执法人员在场?又在何种情形下，只需1名执法人员在场即可当场作出处罚?

实务中，接到投诉举报去现场核查，由2名及以上执法人员承担是法定要求，因为你不知道是否口可以适用简易程序，所以必须以普通程序的方式进行处理，避免现场检查、调查取证违反法律规定。因而当场收集必要的证据，包括制作现场检查、询问笔录，2名执法人员进行自然是最符合程序要求的。经现场核查，当事人违法行为符合当场处罚条件下的，执法人员即可适用简易程序当场实施行政处罚。

需要指出的是：现场核查由2名执法人员实施，并不等于适用简易程序当场作出处罚决定，也必须由2名执法人员共同作为。其一，现场虽然有2名执法人员，但由1名执法人员作出当场处罚决定，并在当场行政处罚决定书上签字，并不违反法律规定；其二，将2名执法人员收集的证据用于1名执法人员实施当场处罚，符合“当场调查违法事实”“收集必要的证据”的基本要求。

执法人员除投诉举报核查外，还有日常的监督检查，如双随机检查、产品质量（食品安全）抽样检验等，日常监督检查并不排斥由1名执法人员实施，没有法律规定日常检查必须由2名以上执法人员实施。而此时，执法人员1人有权收集必要的证据，并依法适用简易程序当场作出处罚。适用简易程序的证据，并非只有现场检查、询问笔录或者其他书证物证，还可以有更宽泛的能够证明事实的载体。如执法人员现场拍摄的照片、日常监督检查记录、执法记录仪的现场录像录音，甚或通过电子技术监控设备自动记录的信息，都可以成为执法人员合法收集的证据，都可以成为当场作出行政处罚决定的证据使用。

适用简易程序的当场处罚，可以广泛应用于诸如亮照亮证经营、明码标价、食品安全制度公示、个体工商户管理、食品标签以及网络交易平台的公示事项等等监督检查中。而这些事实简单、证据确凿的违法事项，不能过于“循规蹈矩”，自缚手脚，公安可以，我们没什么不可以的。

三、哪些违法行为处罚可以适用简易程序？

实务中，对简易程序的适用，需要把握下列几点：

1、是否符合“违法事实确凿并有法定依据”这个是基本条件，比罚款额度更重要。所谓“违法事实确凿”应是指事实简单明了，证据不会产生异议的状态，比如无健康证、未亮照经营等等，不需要深入调查，一望便知；

2、罚款额度是否符合法定要求，即对个人罚款额不得高于200元，对于单位（法人或者其他组织）不得高于3000元。

3、对“当场调查违法事实”“收集必要的证据的认识，需要拓展一点。如果太死板，估计当场处罚的路子将是很狭窄的，市场监管法规极少有这样的空间。

按照《公司登记管理条例》第七十二条“未将营业执照置于住所或者营业场所醒目位置的，由公司登记机关责令改正；拒不改正的，处以1000元以上5000元以下的罚款。”（2022年3月1日后适用《市场主体登记管理条例》第四十八条第一款）的规定，需要先行“责令改正”，只有“拒不改正的”才可以实施处罚。那么当“拒不改正”出现时，是否可以当场处罚？

笔者认为是可以的。一是“未将营业执照置于住所或者营业场所醒目位置的”事实证据收集并不困难，拍照录像即可固定，当场调查也没问题；二是责令改正，是对不按规定亮照经营的行政处置，如果当事人改正了，这事就结了，成不了案，也无后续的处罚。三是“责令改正”与“拒不改正”具有连贯性，当执法人员责令当事人改正时，应当给予当事人改正的合理时间，当事人超过此合理时间仍然未改正的，应当认定为“拒不改正”，处罚情形就出现了。执法人员不仅当场收集了不按规定亮照经营的证据，同时还有当事人拒不改正的证据，具备了当场处罚的条件，故有权当场作出处罚。

一般认为，“当场”是指未离开现场的状态，持续时间可以是一、二个小时，甚至更长，但以合理时间为限。故“责令改正”，虽未规定期限，但也需要给予合理时间，因而按小时计应该没有问题；当然“责令限期改正”的限期“期间”，特定情形下也可以按小时计，这有《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第二款“期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。”的依据。

有人认为，给予减轻处罚，即便低于简易程序罚款额，也不适用简易程序实施当场处罚。这个是有道理的，因为给予减轻处罚，就不是事实简单明了的状况了。但如果当地制定普遍适用的行政处罚裁量基准，明确规定根据特定情形（比如生活困难的残疾人）对相关违法行为应予以减轻处罚，且规定的减轻处罚罚款额在简易程序法定数额以下的，应当可以实施当场处罚。

四、非当场处罚可以适用简易程序吗？

按照行政处罚法的规定，简易程序仅适用于当场处罚，那么非当场处罚，是不是也可以适用简易程序？当然这里的前提是符合适用简易程序的其他条件。

有些违法行为需要前期作“责令改正”或者“责令限期改正”，只有拒不改正或者逾期不改正，才可以实施行政处罚，因而很多时候会出两次现场，并非可以做到一次性当场调查取证。

这种情形，需要进行具体分析，并非一概不能当场实施行政处罚。能够满足“当场调查违法事实，收集必要的证据”要求，符合简易程序适用条件的，应该可以实施当场处罚。如未亮照经营，执法人员当场作出责令改正后离开现场，然后间隔一定时期再次检查发现未改正的，可以当场实施行政处罚。理由是：前一次责令改正的证据已经固定，虽然非本次当场调取的证据，但属于本次检查的目标，即当事人是否按上次责令改正的要求进行了改正，故只要当场收集的证据能够证明当事人未改正的，即满足了当场处罚的条件。

上述情况应属特例。一般情况下，只要执法人员离开现场，没有当场处罚的，事后不宜再适用简易程序处罚。

五、普通程序可以简化吗？

这个问题已经是题外了，但与本题密切相关，所以也在这里一并进行探讨。

前述尽管已符合适用简易程序的基本条件，但因非当场而无法适用；还有减轻处罚的案件，即便罚款额达到当场处罚标准，也不能适用简易程序。此外，“违法事实确凿”的简单明了案件，也因罚款额超过200元（个人）或者3000元（单位），而无法适用简易程序。那么对这种案件应怎么操作呢？

如食品安全法第一百二十六条第一款第（六）项规定“食品生产经营者安排未取得健康证明…的人员从事接触直接入口食品的工作”，应当“责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款;…”。罚款额起步就是5000元，不符合适用简易程序的条件，但无健康证上岗的事实又很简单，证据也不难固定，如果能够简化适用普通程序，必然提高行政监管效率，更有效的督促食品生产经营者守法经营，以保障食品安全。

所谓对普通程序的简化，并不要求减少相关环节，而是实行一定的“固化”模式，减少执法人员的操作强度，规范其“自由裁量权”，保障行政处罚程序和内容的合法、正当。

根据执法实践，可以对特定事项以“固化”流程、文书等方式来“简化普通程序”。第一，使用固定格式的立案审批表、案件调查终结报告、行政处罚告知书和行政处罚决定书；第二，签字和审批进行流程化操作，无需经案审；第三，告知书和行政处罚决定书可以同日送达，但前提是当事人签署了放弃陈述、申辩权利的意见。

按上述“固化”模式操作，必须具备完整的普通程序形态，并严格限定在罚款额低于1万元以下的事实简单、证据确凿，当事人难以反复的案件。否则基层执法一旦把握不准，可能会造成被动。“固定格式的立案审批表、案件调查终结报告、行政处罚告知书和行政处罚决定书”应由专业人员研究制定，并予以套装化，仅适用某种处理频率较高的特定违法事项，因而除当事人名称、发生时间等基本内容需要填写外，其他内容全部固化。如上述无健康证上岗，不适合当场作出行政处罚决定，但也不宜拖较长时间，可在2-3天内完成。因而适用“固化”的一般程序操作是非常适合的，可以批量处理，效率高、传播快、震慑力强。

总之，行政处罚的简易和普通程序的适用，不完全按照罚款额度来区分，有的案件事实查明较为复杂，即便罚款200元以下，甚至不予行政处罚，都不得适用简易程序；而有的虽然超过法定简易程序罚款额度，但事实简单明了，无需深入调查的案件，适用普通程序时，也可以有作适当的“简化”和“变通”，只要不违背实施行政处罚的目的，都应当是包容的。

总之，行政处罚的简易和普通程序的适用，不完全按照罚款额度来区分，有的案件事实查明较为复杂，即便罚款200元以下，甚至不予行政处罚，都不得适用简易程序；而有的虽然超过法定简易程序罚款额度，但事实简单明了，无需深入调查的案件，适用普通程序时，也可以有作适当的“简化”和“变通”，只要不违背实施行政处罚的目的，都应当是包容的。（来源：市场监管半月沙龙）