对农产品生产经营管理从业资格禁止制度的思考
作者：王帅
作者单位：宁波市镇海区农业局
内容提要：1、农产品生产经营管理从业资格禁止制度的立法是极其必要的；2、农产品生产经营管理从业资格禁止制度应从对象、范围、期限、主体、程序等方面，结合《食品安全法》、《行政处罚法》进行综合理解、适用；3、应细化“严重农产品质量安全违法行为”的认定标准。
一、农产品生产经营管理从业资格制度的立法概况
从业资格禁止制度，在我国法律体系中早已存在。如对有犯罪前科（受到刑事处罚）者职业禁止的规定包括法官、律师、教师、医生、会计师、导游、保险营销员、注册测绘师等数十种行业。从业资格禁止制度，是立法者从预防犯罪、保障社会公众安全和维护社会公众利益的角度，采取的一项预防性处罚措施，这种措施本质上也是一种社会控制手段，同其他社会控制手段一样，都带有一般预防和特殊预防的功能：当某些职业资格成为人们生产和生活的重要资源时，惩治利用职务便利和违背职业要求的特定义务的行为，剥夺或限制与违法行为有关的职业资格，使其彻底丧失了利用资格实施违法行为活动的能力，实现了该措施的特殊预防功能。同时，由于某些被禁止的职业对违法行为人来说是至关重要的权益，从而使其和其同行业人员产生痛苦心理和受惩戒作用而形成的畏惧心理，也实现了该措施的一般预防功能。
食品生产经营管理从业资格禁止制度的设立，也是基于上述原因。2009年通过的《食品安全法》第九十二条规定：被吊销食品生产、流通或者餐饮服务许可证的单位，其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得从事食品生产经营管理工作。食品生产经营者聘用不得从事食品生产经营管理工作的人员从事管理工作的，由原发证部门吊销许可证。为严厉打击食品安全违法行为，2015年修正《食品安全法》时进一步加重了食品生产经营管理从业资格禁止规定，第一百三十五条规定：被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。食品生产经营者聘用人员违反前两款规定的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门吊销许可证。
食用农产品作为食品的重要组成部分，也应建立农产品生产经营管理从业资格禁止规定，维护农产品质量安全。2006年《农产品质量安全法》制定时，并无相关的规定。2016年12月，浙江省人大常委会根据《立法法》的相关规定，按照立法权限，制定了《浙江省农产品质量安全规定》（以下简称《规定》），该地方性法规第九条规定了农产品质量安全信用档案制度和农产品生产经营管理从业资格禁止制度：农业行政主管部门应当建立规模农产品生产者农产品质量安全信用档案，记录日常监督检查结果、违法行为查处情况，及时向社会公布;对有不良信用记录的农产品生产者增加监督抽查频次。规模农产品生产者有严重农产品质量安全违法行为的，其负责人和直接责任人员五年内不得从事农产品生产管理工作，不得担任农产品质量安全管理人员。
二、农产品生产经营管理从业资格禁止制度的理解与适用
（一）从业资格禁止的对象
出现严重农产品质量安全问题的规模农产品生产者的负责人和直接责任人员，是从业资格禁止的对象。对于规模生产者，《规定》确定了四类生产主体：1、农产品生产企业；2、农民专业合作经济组织；3、家庭农场；4、其他具有一定规模的农产品生产者。
笔者认为，在理解适用《规定》时，还应结合《食品安全法》的相关规定。不能机械的认为，只有《规定》规定的四类生产主体的负责人和直接责任人员是从业资格禁止的对象。《食品安全法》第二条第二款规定：供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。将农产品生产经营管理从业资格禁止制度解释为“食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布”的合理外延，是恰当运用法律解释的结果。笔者建议，农业行政主管部门应和食品监督管理部门实现信用档案数据共享，使有严重农产品（食品）质量安全违法行为的人员，不能钻管理的空子，不能出现根据《食品安全法》被宣告为食品生产经营管理从业资格禁止人员转而从事农产品生产经营管理的乱象，反之亦然。
（二）从业资格禁止的从业范围
对农产品生产经营管理从业资格禁止的范围，不能理解为被限制对象完全不能从事农产品生产。以《食品安全法》为例，一般认为：从业资格禁止的范围，仅限于不得从事食品生产经营管理工作，包括不得担任食品生产加工企业、食品流通企业、餐饮服务企业的管理人员。但对于从事食品生产经营管理工作以外的其他工作，包括在食品生产经营企业从事非管理类的工作，如普通的职工，和在非食品生产经营企业从事管理工作，均没有限制。
（三）从业资格禁止的期限
笔者认为，对于农产品生产经营管理从业资格禁止的期限，应分两种情况：
1、终身农产品生产经营管理从业资格禁止的期限
对符合新《食品安全法》第一百三十五条第二款规定，即因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，如前所述，既应终身不得从事食品生产经营管理工作、不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员，也应终身不得从事农产品生产经营管理工作、不得担任农产品生产经营企业食品安全管理人员。
2、五年以内农产品生产经营管理从业资格禁止的期限
通过查阅多地的多份行政处罚决定书及相关新闻报道，笔者发现，各地对于《食品安全法》所规定的“自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作安全农产品生产经营管理。”这一从业资格禁止期限，都执行为处五年不得申请食品生产经营许可。笔者认为，这种理解是有待商榷的。行政机关对于应处从业资格禁止的违法行为人，不区分其违法行为的严重程度，一概处以五年不得从事食品生产经营管理工作是不恰当的：
（1）从立法规范上看。按照《立法技术规范》的规定，规范期限关系，涉及“以内”的规定时，“以内”含本数，“不满、超过”均不含本数。也就是说，“五年以内”可理解为一年、二年、三年、四年、五年，而不能必须是五年。
（2）从比例原则上看。行政机关在进行行政处罚时，应根据比例原则，充分考虑违法情节与处罚决定之间是否可能显失公正。比例原则包括三个分原则：a、行政主体实施行政行为必须能够实现其所宣称的行政目的（目的性原则）；b、行政主体在实施行政行为时，有多种可供选择的手段可以达到行政目的，行政主体应该尽可能采取对相对人损害最小的手段（最少侵害原则）；c、行政主体实施行政行为时，必须将行政行为所能够达成的利益与这个行政行为对相对人合法权益的侵害进行衡平，只有证明前者重于后者，才可以实施该行政行为，否则，则不能采取（均衡原则）。总得来说，要求行政主体应严格按照法定的范围、幅度行使行政权，同时注意保持处罚力度的合理、有度。行政裁量权的适用应依据法律并合乎理性，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，达到行政执法目的和目标为限，又尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害，使得行政管理目标和相对人的权益在恰当、合理的基点上达到平衡。
（3）从依法行政上看。依法行政更应避免运动式执法和以罚代管，而应通过加强日常行政监管和宣传教育，达到管理目标。行政处罚的标准应量化，避免处罚畸轻畸重，否则有悖过罚相当，不利于维护法律适用的稳定性和连贯性，更有损法治政府的形象。
综上所述，行政机关应进一步完善行政裁量权的适用。自由裁量应恪守法定处罚权限、客观适度、合乎情理，符合立法目的、原则和精神。建议出台相关的裁量规范，全面分析违法行为的主体、客体、主观方面、客观方面等因素，综合考虑违法行为的性质、危害后果、当事人的责任能力及主观过错等具体情况，对违法行为并处从业资格禁止的幅度进行详细规定。
（四）从业资格禁止决定做出的主体
《规定》第四条第二款规定：农业、林业、渔业行政主管部门(以下统称农业行政主管部门)负责农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全监督管理工作;食品药品监督管理部门负责农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的质量安全监督管理工作。因此，农业行政主管部门和食品药品监督管理部门都可以根据职权，将有严重农产品质量安全违法行为规模农产品生产者的负责人和直接责任人员宣告其一定时间内不得从事农产品生产管理工作，不得担任农产品质量安全管理人员。
同时，应当注意，根据《刑法》第三十七条之一的规定，因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的，人民法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事相关职业，期限为三年至五年。因此，人民法院可以根据食品安全犯罪情况，禁止行为人自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事相关职业，期限为三年至五年。
（五）从业资格禁止决定做出的程序
对于司法机关依法做出从业资格禁止决定的程序，有相关刑事法律的明确规定，笔者在此不再赘述。
对于行政部门如何做出从业资格禁止决定，目前尚缺乏统一的规定。有的地区的食品药品监督管理部门，在吊销食品生产经营者许可证的同时，在同一份处罚决定书中对其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员做出自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员的决定。有的地区的食品药品监督管理部门则对食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员分别立案，分别做出处罚决定。笔者认为，从逻辑上看，分别做出处罚决定为宜。
农业行政主管部门办理此类案件时，应积极商食品药品监督管理部门（市场监督管理局），制定统一的“严重农产品质量安全违法行为”认定标准，对于具有此类情形的规模农产品生产者的负责人和直接责任人员宣告其一定时间内不得从事农产品生产管理工作，不得担任农产品质量安全管理人员同时，应由市场监管部门对该规模生产者的工商信用情况进行处理。对于拒不执行的当事人，应积极通过司法程序，进行强制执行。
（六）“严重农产品质量安全违法行为”的认定
综合多地的规定和经验，笔者认为下列行为可以被认定为严重农产品质量安全违法行为：
1、发生重大农产品质量事故，事故影响范围涉及3个以上村级行政区域，严重影响食用农产品生产秩序的；
2、因生产、经营不符合农产品质量安全标准的产品，造成严重农产品质量安全事件的，造成伤害人数在100人以上的；
3、生产、销售有毒、有害农产品的：在农产品中检出禁止检出的有毒、有害物质的；
4、销售属于国家为防控疾病等特殊需要而明令禁止生产、销售的或属于病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽、水产动物及其肉类、肉制品或；
5、在生产过程中使用违禁投入品和添加剂的：含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的：国家或者地方、行业没有规定的，一般理解为超出国家或者地方、行业限量标准的三倍（但违反该项规定经行政处罚后再犯的，应当按二倍理解）；没有具体限量标准或者仅有定性指标的，根据检验报告并结合专家意见等相关材料进行认定。
6、在农产品包装、保鲜、贮存、运输中严重超范围、超剂量使用保鲜剂、防腐剂、添加剂等，造成恶劣影响的；
7、同一生产主体的产品，一年内2次以上在农产品质量安全监管抽查中出现农（兽）药残留超标的；
8、不规范使用“三品一标”农产品标识，且未按期整改的；
9、被新闻媒体曝光，造成恶劣影响且经查证属实的；
10、拒不接受质量安全监管部门监督管理、抗拒执法的；
11、经县级以上农产品质量安全监管部门认定，存在其它严重违法违规行为的。