“三类公司”的功能定位解读
文 · 何振亚
南开大学博士 西姆国有经济研究院项目总监
今年6月，国务院国资委针对“三类公司”的功能定位问题做出官方解答，具体来看，是在国企改革三年行动方案中“两类公司”内容基础上首次提出了“三类公司”的概念，并对“三类公司”中的产业集团公司、国有资本投资、运营公司的功能定位进一步明晰。接下来，笔者就解答内容谈谈自己的一些看法。
一、产业集团公司--夯实优势强主业
“产业集团”这个概念是在2019年发布的《改革国有资本授权经营体制方案》中首次提出，并与“其他商业类、公益类企业”一道，在放权授权方面与“两类公司”进行区别。接下来在2020年《国企改革三年行动方案》中，“产业集团公司”与“两类公司”并列出现，一同确立为未来国家出资企业的三种类型。然而产业集团公司到底覆盖哪些领域，如何与“两类公司”特别是国有资本投资公司在功能定位上进行区分，之前鲜有正式文件进行描述。这次国务院国资委的解答将产业集团公司的特征与功能进一步阐释清楚，笔者归纳下来有三点：
（一） 产业集团公司掌握战略性资源。这里有两层含义，一是由于战略性资源关乎到国家经济安全，对其进行开发利用必须由国家作全局性的统筹安排，因此产业集团公司作为战略性资源的占有和开发主体，必然主导整个产业链的运营管理；二是开发战略性资源前期需要有巨额资金投入，且周期长、回报慢，社会资本一般难以承担，因此在股权架构上产业集团公司会以国有独资、全资和控股的形式长期存在。
（二） 产业集团公司不以利润为唯一目标。产业集团公司代表国家垄断经营战略性资源，进而形成垄断利润，并将这些利润投入到其他关键领域或者体现国家级战略的产业当中去，比如民生领域、“一带一路”战略等。因此产业集团公司不能像一般企业一样将利润最大化最为其唯一使命，而是应该以实现国家战略意图为第一要务，因此未来对其考核应是传统财务指标、各类重大民生、基础项目投资额及国家战略目标达成率等一系列综合指标的体现。
（三） 产业集团公司的未来战场在国际市场。在此次国资委的解释中，明确提出了产业集团公司的未来愿景目标是最终成为具有世界水平的跨国公司。这一点很好理解，从产业溢出效益的角度来看，产业集团公司通过垄断经营战略性资源应不仅仅满足国内经济发展需要，更需要将此间积累的各种核心竞争能力用于推动中国在国际市场上的影响，提高中国在各类经济领域的话语权，进而为国内持续稳定发展营造良好的国际政治经济环境。
综上所述，产业集团公司因其占有较大比例的战略性资源，一般会集中在中央企业层面，充分体现出对国民经济的“控制力、影响力、带动力”，进而形成综合实力雄厚的跨国企业；而在地方国企层面，由于其职能主要是改善当地投资环境，发展当地支柱产业以提升区域经济的综合竞争力，因此无论是在战略性资源占有方面还是未来发展区域定位方面，都不会有较大几率诞生产业集团公司。
二、国有资本投资公司--筑巢引凤抓升级
从2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》里首次提出“两类公司”的概念起，“两类公司”到底如何进行产业布局一直不是非常明晰。尤其是对于国有资本投资公司来说，虽然在2018年《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》中对其产业布局进行了表述，即“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”，但这种表述同样存在争议的地方：一是如何合理界定“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”？这种界定在不同区域、不同行业发展阶段会有较大的变动，这使得国有资本投资公司改革在地方层面推动实施时遇到障碍；二是如果采用这种界定方式，那么国有资本投资公司不免与产业集团的布局相互重合，造成改革标的企业的功能定位模糊。因而国资委在此次解答中用了四个形象的比喻明晰了国有资本投资公司的轮廓——“领航员”、“尖刀班”、“突击队”、“精英连”。笔者总结下来可以用一个字来概括：“新”，即国有资本投资公司无论是做产业投资培育还是结构布局调整，都必须全力围绕“新“业务进行开展。这指里的新业务来源有两种，一是向原有产业链的高价值环节进行延伸，二是围绕自身资源能力优势培育相关的新兴领域产业，最终目标都是在原有优势主业基础上，“形成有核心竞争力的新增量和新增长极”。
然而，无论是产业升级还是业务转型，都是摆在包括国有资本投资公司在内所有国有企业面前的一道难题：虽然确定了新的发展方向，但企业在缺人、缺技术、缺资金，缺机制的情况下发展新产业无从谈起，更别说后期开展资本运作了。因此国有资本投资公司一项重要的功能便是“筑巢引凤”，即“加大在前瞻性领域的投资建设“，进而“创造社会资本进入的必要基础条件和外部环境“，最终“有效激发社会资本投资活力，引导和带动优质资本向新兴产业集聚”。而国有资本投资公司要实现“筑巢引凤”，有三个关键点需要明确：
（一） 政府大力支持。各级政府应在确立国有资本投资公司试点企业之后，协同各经济主管部门将相关资源进行注入，并合理授予相应出资人权利，确保其快速抓住市场机遇发展新产业；
（二） 内部市场化改革。国有资本投资公司必须打破原有体制下伸手向政府要资源的惯例，应更多从自身体制机制变革着手，树立“打扫屋子再请客”的理念，通过建立现代化企业制度、积极稳妥推行混合所有制改革、推动内部市场化经营机制创新，将自己塑造成为一个依据市场规律办事的经济实体，并由此吸引体制外的各类技术、人才和资金资源进入，努力将产业内的国有资本市场价值最大化；
（三） 重塑战略资源观。从“资源控制”向“资源管理”进行转变，即构建一个以自身核心业务为圆心，所能触及的产业合作伙伴为半径的“生态圈”，并且按照“三因三宜三不”的原则，在引入外部产业资本合作时，不刻意寻求绝对控股，而是将产业内各类标的企业的股权比例进行差异化设计，灵活地组合不同生态圈伙伴企业的核心竞争力，形成协同和放大竞争优势。
三、国有资本运营公司--四两千金促流动
国资委在这次解答中，首次用了“区域平台投行”字眼来对国有资本运营公司的功能进行描述，正式确立了国有资本运营公司的金融属性。未来此类公司的主要作用应是在上述两类公司与资本市场、资产市场之间构建起一座桥梁：一方面接受产业集团、国有资本投资公司的非主业及不良资产等，并通过市场化方式将其消化并流转至资本、资产市场进行处置，充分发掘其资产剩余价值；另一方面，通过发放基金等一系列市场化融资手段从资本市场向产业集团及国有资本投资公司输送发展主业、培育新兴产业和业务转型所需要的资金资源。而要充分发挥国有资本运营公司的这一功能，笔者认为有两大关键点：
一是由于涉及金融业务，因此在国有资本运营公司层面需要着力构建产业金融风险控制机制，而在政府层面则需要联合国资监管部门、金融监管部门的通力协作，制定相关法律法规制度，有效防范系统性金融风险；
二是基于一般金融机构的市场运作规律，结合各类国企改革的政策要求，构建一套具有国资特色的各类基金业务、不良资产处置业务市场化经营机制。这里主要有两点：
1、 将国有基金通过混合所有制改革的方式公开透明优选有深度业务协同性和较强背景实力的战略投资者，有效扩展产业渠道和资金渠道，迅速扩大业务规模；
2、 参照行业和市场标准，建立更加符合市场规律的长期激励约束机制。推进项目跟投、超额利润分成、募资投资奖励机制等。实现核心团队与风险利益紧密捆绑，促使管理团队更好履行义务。