推进消费者检察公益诉讼的几个问题

消费者公益诉讼在检察机关的适用范围主要是食品药品安全领域。在疫情防控常态化背景下，打造健康有序的消费环境，离不开企业提高自我管理水平，需要市场监管部门乃至监测、评级等第三方机构深度参与，更需要社会组织和检察机关通过维护公共利益的司法手段，形成自律与他律的闭环，为消费者带来实实在在的红利。笔者认为，厘清以下三个方面问题，有助于进一步开展好消费者检察公益诉讼工作。

一、消费者检察公益诉讼与经济法的实施。作为保护消费者权益的重要法律部门，经济法一直在寻求一条恰当的实施路径。检察机关作为国家法律监督机关，对国家法律的实施负有全面的监督职责，通过各方面的监督活动，督促经营者自觉履行义务、各行政机关自觉履行职责，从而保障消费者合法权益全面实现。经济法对消费者的保护，体现的是基于消费者弱势地位的社会本位理念，检察机关对消费环境社会公共利益的维护是基于公益代表人的角色定位，二者的立法原意不谋而合。

消费者公益诉讼中认定的损害多具有隐蔽性、潜伏性、后发性、扩散性的特点，损害后果出现后具有不可逆性。信息不对称造成了消费市场交易双方的利益失衡，经营者违法行为不易被发现，即使被个人发现后也很难推动公益诉讼。如个人信息保护领域，消费者、投资者在向经营者或中介机构提供个人信息时，在议价能力和救济能力上无法与强势地位的企业主建立平等关系，导致个人信息泄漏、被冒用等事件时有发生。检察机关作为司法机关，具有法律治理优势，可以关注到行政监管视野中无从履职甚至没有发现渠道的具有一定社会危害性的普遍性侵权，通过增加被发现概率、提高违法成本等途径来提升法律实施的遵从度，实现消费环境的社会共治。

二、“消协”公益诉讼与检察公益诉讼的互补。消费者协会和其他消费者组织作为消费者与生产经营者之间的调和角色，在应对复杂的消费市场变化和消费侵权行为时发挥着桥梁纽带作用。

在消费者民事公益诉讼中，对于侵害众多消费者合法权益的行为，消费者协会是第一顺位也是唯一的公益诉讼起诉主体，若侵害行为发生在食品药品安全领域且损害社会公共利益，检察机关就是第二顺位的起诉主体，也可参与支持起诉，调动消协组织维护公益、参与社会治理的功能。

在消费者行政公益诉讼中，检察机关通过自身履职发现行政机关怠于履职或不作为的情形，从监督主管部门的角度保护消费者权益，填补消协组织无力介入的空白地带。行政公益诉讼追求诉前实现保护公益目的，即通过检察建议的威慑作用，促使行政执法走向刚性，让侵犯公共利益的行为逐渐收敛，更多体现的是法的指引、教育和警示作用，从制度规范和法律实施层面来督促行政机关依法履职。行政调解可考虑纳入公益诉讼办案规则，以丰富诉前督促履职手段，借力化解矛盾，目前正在大力推广的公开听证方式，将和磋商机制一起成为公益诉讼案件办理的重要工作模式。

三、检察机关提起消费者公益诉讼的思路和边界。公权力机关保护消费者权益和社会公共利益的同时，需要考虑干预的正当性和监督的内涵和外延。正确处理好检察权与行政权的关系，把握二者的边界，将检察机关参与国家治理的理念贯穿始终，才能实现共赢的目标。尤其是在消费领域对于国家利益和社会公共利益的判断，需要充分考虑市场主体的决策行为对市场经济环境良性发展的影响，这里的利益不是指经营者或消费者的个人利益，也不是指部分经营主体和消费者群体利益的集合，而是一种国家层面和长远利益的综合考量，侵害方式主要表现为不符合安全标准的商品或服务对不特定消费者造成的现实危害和潜在危险。

检察机关不可能完全替代消费者协会、普通消费者的地位和作用，身份和功能的重合不排斥行业协会和个人作为公益诉讼原告的主体资格，消费者协会、消费者在消费者民事公益诉讼中有较大的发挥空间。对于确有困难和障碍的侵害公益案件，可将案件线索举报或移送至检察机关获取更多法律支持，利用检察机关的调查核实权还原探究侵害行为与损害后果之间的因果关系，探究行政机关是否存在怠于履职或者行政不作为的情况，形成多元主体共同治理的局面。共建共治共享社会治理格局下，多元主体的利益指向必然是超越各方不同利益的公共利益，公共性明确了多元主体应在公共领域的范围内行使各自的权力，体现在事前预防、事中实施、事后救济三个阶段。

2020年7月，最高人民检察院在全国范围内全面启动为期三年的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动，聚焦生态环境和食品药品安全领域公益损害突出问题，力求推动解决人民群众关注关切的公益损害问题，健全完善相关行业、领域治理体系，推动公益诉讼检察工作稳进提升。消费者检察公益诉讼需要办理一批有影响力、有说服力、有公信力的案件，总结办案经验，推动检察公益诉讼发展。行政公益诉讼与民事公益诉讼可相互补充，检察机关加强与当地消费者协会、12315平台的沟通协作，一方面积极督促行政机关依法履职，另一方面试行支持以起诉的方式维护不特定众多消费者的合法权益，推动惩罚性赔偿维权动作走向制度化、成熟化、普遍化。探索消费者民事公益诉讼的诉前程序，向普遍性侵权或承担产品质量责任的生产经营主体发出检察建议，在起诉之前督促企业落实民事责任和社会责任，构建消费者权益保护的经济法诉讼模式，合力提升公益诉讼检察工作效果。

　　（作者单位：西南政法大学、重庆市人民检察院）

来自检察日报