庞闻淙：业主共同管理权的民法规范
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阅68 转0 2021-04-11
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大家好，我是上海市第一中级人民法院的庞闻淙。今天想和大家交流的话题，是关于业主共同管理权的民法规范。就这个话题，我主要分三个部分展开：一是业主共同管理权的法律性质，二是其主要内容，三是它的权利行使方式。
一
首先，何谓业主的共同管理权？业主共同管理权，是我国民法在对建筑物区分所有权的规定中所特有的立法表述。顾名思义，它指的是业主对于建筑区划内共有部分的建筑物及其附属设施享有的共同管理的权利。《民法典》271条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”由此可见，业主的专有权、共有权和共同管理权，一起构成了我国不动产物权制度中一项重要的物权类型：建筑物区分所有权。
但是，这里大家可能会产生一个疑问，就是共同管理权和业主的专有权、共有权在权利性质上是有明显差异的，它并不是一项物权性权利。我们知道，专有权是业主对建筑物专有部分的所有权，比如对小区1号楼的101室，可以依法占有、使用、收益和处分，这和传统民法中所有权的各项权能是一致的；共有权是业主对共用部分、基地使用权、公共场所、设施所共同享有的财产权利，比如对楼梯间、大堂的使用，对公共车位、外墙广告的租金收益等等。因此，这两项权利的“物法性”特征都很清晰。而共同管理权却是一种管理关系，带有“人法性”因素，本质上属于成员权的范畴，它又是如何被纳入到物权法的制度体系中去的呢？
事实上，这是建筑物区分所有权的理论发展和我国根据国情进行立法改造的结果。如果借用一句话来总结，那就是：“居住改变法律”。建筑物区分所有权是19世纪以来随着现代城市的兴起而产生的一种特殊的不动产所有权形态。为了解决都市人口的居住压力，高楼层建筑从高空到地下，可以有效地实现对土地空间的立体化利用。但是，这也随之产生了更为复杂的所有权关系和居住利益的冲突。对于建筑物区分所有权，理论上有一元论、二元论和三元论说。在各国立法的初期，大多强调对个人专有权的保护，但随着社会的发展，开始转而对个人的权利加以限制，更加注重协调全体所有人的共同利益。而从专有权和共有权当中派生出来的成员权，就是通过团体自治来管理业主成员之间的共同利益事项，维持这一特殊的共同体关系。可以说，建筑物区分所有权的发展变化，始终是围绕如何有效调节业主个人和团体之间的利益矛盾而展开的。
我国立法对于建筑物区分所有权采取的是“三元论”说，但是将“成员权”改而表述为“共同管理权”，突出了管理制度的因素。在走出了传统的住房公有化模式之后，这也为探索符合我国国情特点的业主自治留出了空间。“业主自治的民法本意，是确保权利人的自由空间，使其能够自我负责地形成自己的生活。”从《民法典》对业主共同管理权的重点修改完善，我们可以看到法律对于回应这种社会需求所做的努力。
二
下面我们来看一下业主共同管理权的主要内容。通常来说，它包括对建筑物本身的管理和对业主共同生活秩序的维护，也就是物的管理和人的管理。
物的管理，是对建筑物及其附属设施、设备的保存、改良、利用和处分。与广大业主关系最为密切的，就是共用部分的维护修缮和共有部分的使用收益。我们来看一个案例：
A物业公司和B业委会因为小区道路出租收入的结算产生纠纷，经社区中心调解将收益款项寄存在调解方账户，等业委会换届审计后向A公司划转其应收取的费用。之后双方自行核对账目，确认了A公司维修垫付的费用并解除了物业服务合同。但因为A公司不予配合，审计一直都不能完成。期间小区内的电梯、消防及门禁、监控系统多发故障，急需资金进行维修更新，B业委会向社区中心紧急申请，将扣除垫付费用以后的余款转给了新的物业公司，A公司遂起诉要求将款项划回原账户。
这个案例涉及《民法典》两项重要的新增内容。第一，是关于利用共有部分产生收入的归属和分配。《民法典》282条规定：“建设单位、物业服务企业或者其他管理人等利用业主的共有部分产生的收入，在扣除合理成本之后，属于业主共有。”实践中，有不少物业服务机构将建筑区划内共有部分产生的收益作为经营收益据为己有，或者以此来抵消部分业主欠付的物业管理费，这都侵害了全体业主的权利。这条规定就意在加强对小区公共收益的规范化管理。《民法典》首次明确了此类收益扣除合理成本后属于业主共有，具体如何分配，应当由业主共同决定。通常可以将这部分收益用于补充公共维修资金。因此，在案例中，小区道路的出租收入属于全体业主，物业公司只是代收单位，不能主张合理成本以外的收益分配。
第二，是关于维修资金在筹集、使用上的规范完善。《民法典》281条规定：“…建筑物及其附属设施的维修资金的筹集、使用情况应当定期公布。紧急情况下需要维修建筑物及其附属设施的，业主大会或者业主委员会可以依法申请使用…。”维修资金专款专用，与每个业主的切身利益密切相关，筹集和使用都应当经由业主共同决定。但在紧急情况下，如果危及房屋安全或设施设备的使用功能受到重大影响，及时修缮对业主而言无疑更为重要。在上面的案例中，虽然业委会和物业公司调解约定，按审计结果划转资金，但是不能据此就排除在紧急情况下申请使用维修资金的权利。
再看人的管理，这主要是针对人的行为。一般可以分为对建筑物的不当毁损行为、不当使用行为和对生活妨害行为的管理。《民法典》新增规定中最为典型的，是对“住改商”的限制，常见的如将住宅擅自改为餐饮、娱乐等商业用途。《民法典》279条规定：“…业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。”也就是说，即使“住改商”符合法律、法规和管理规约，但如果未经有利害关系的业主一致同意，其行为仍然不具备合法性。这里“有利害关系的业主”，除了本栋建筑物内的物业使用人以外，还包括建筑区划内房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响的其他物业使用人；而“同意”则需要以明示的方法表达，要以书面形式或者明确无误的口头表示。
在人的管理上，除了对业主行使所有权的限制，还体现出对行为人生活方式、生活习惯的约束。比如对于任意弃置垃圾、违规饲养动物、违章搭建、拒付物业费等行为，业主团体有权要求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状，以及赔偿损失。特别值得一提的是相邻关系。在建筑物区分所有的情况下，众多业主居住在一起共同生活，产生了许多特殊的相邻关系。如随着电子设备、信息技术的应用，楼道内安装红外线功能的摄像设备、可视门铃等都曾引发诉讼案件，引起社会的关注。这些特殊的相邻关系在法律规则上并没有具体规定的类型，对于一些行为法律也没有明文禁止。因此，除了司法救济途径，有必要通过管理规约或业主大会、业委会的决定来处理此类纠纷，用业主自治的方式调整小区内复杂的相邻关系问题。
三
最后，我们来谈一下业主共同管理权的行使方式。小区业主自治，包括创设自治组织、常设执行机构、制订管理规约、委托物业管理人等等；而业主行使共同管理权，简而言之，就是“先议后行”。“议”是通过召开业主大会，对涉及公共管理的重大事项，以集体决策的形式讨论表决；“行”则是由业委会作为执行机构具体开展管理活动。对于小区的日常管理，通常都是采取委托的方式，由专门的物业公司代为管理。
根据《民法典》278条规定，应由业主共同决定的事项有九个方面，而对这些重大事项的表决机制，《民法典》作了实质性的修改。按照修改后的规定，表决分两步进行：
第一步，先满足参与表决的人数。“应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主、且人数占比三分之二以上的业主参与表决”。因为业主大会既有人合性的一面，又有资合性的一面。前者表现为住户人数，后者表现为所有权面积的比例。为了实现这两者的平衡，法律采取了“人数+面积”双重多数决的办法，要求两者的占比均要达到三分之二以上。
第二步，以“参与表决”的人数为基数，按不同的事项分别适用“两个过半”或“两个四分之三”的表决规则。我们以“使用”和“筹集”维修资金为例。比如小区内建筑物的楼顶外墙出现漏水需要维修，如果需要动用维修资金，应当“经参与表决专有部分面积过半数的业主、且参与表决人数过半数的业主同意”，也就是采取“两个过半”普通多数的表决规则；但如果小区内电梯老化需要更换，因为投入的金额较大要向业主重新筹集维修资金，就应当适用“两个四分之三”特别多数的表决规则。
总结起来，修改后的决议规则增加了业主表决的前提条件，但是降低了通过决议的门槛，将普通事项的下限调整到全体业主的三分之一，将特殊事项的下限调整到全体业主的二分之一，从而推动解决实践中业主大会决议困难的问题。
除了议事规则的完善，《民法典》关于业主管理权的行使还表现出“公私相济”的显著特征。比如政府部门和居民委员会，对于小区设立业主大会、选举业主委员会的筹备组织，负有指导协助的职能；小区管理中如果业主或者其他行为人拒不履行相关义务的，可以向有关行政主管部门报告或者投诉，由其依法处理。建筑物区分所有权的性质决定了业主的自治管理起着主导作用，但并非完全排除政府公权力的介入。在一定的条件和限度内，甚至有着相当的必要性。现阶段，在业主群体自治观念、主体意识和自治能力还有待提升的情况下，政府在管理关系中发挥引导和帮助作用，可以有效降低自治成本、衡平各方利益、促进自治机制的培育成熟。同时，现代社区作为市民集中的居住地，参与社区管理本身也是政府公共管理的职责所在。