拙作《让招标回归采购的工具属性》获河南招标采购行业论文一等奖
让招标回归采购的工具属性
2017年2月，我国首次在正式发布的官方文件《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》中提出“全过程工程咨询”的概念，鼓励工程咨询行业的各个专业版块采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，其中一个版块就是招标代理；2019年3月，国家发改委联合住建部发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，意见中鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，把招标代理提到了各专业版块的首位。那么，招标在我国是如何起源发展的，招标作为一种采购工具是如何帮助投资者实现高效能采购的，招标适用于哪些情形，以及招标采购在全过程工程咨询服务中是如何发挥作用的，下面将从几个方面进行简要阐述，同时笔者分析了招标市场上现存的部分问题并提出让招标回归采购工具属性的呼吁。
一、招标在我国的溯源
招标制度最早起源于工业革命时期的英国，中国的招标在晚清才开始起步，同晚清当时所处的世界格局一样已经落后国外一百年。中国最早有文字记载的招标活动是1902年由张之洞主导的湖北制革厂的建设，后来还有1918年的汉阳铁厂建设，1925年至1929年的南京中山陵建设等。1949年新中国成立以后，我国实行计划经济体制，招标投标作为一种竞争性市场交易方式也就退出了历史舞台。
十一届三中全会实行改革开放以后一直到20世纪90年代初的十多年间，我国处于由计划经济向市场经济转变的过渡期，由于当时我国工程建设领域大量使用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织的资金，而世界银行和亚洲开发银行内部均有着严格的采购管理体系，其中就有强制招标的要求，因而我国开始对一些重大的工程建设项目试行招标投标。1980年10月，国务院发布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，提出对一些合适的工程建设项目可以试行招标投标，我国从此进入招标的探索初创阶段，在此阶段招标建设了鲁布革水电站、二滩水电站以及很多高速公路、机场等项目。
1992年10月，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，进一步解除了束缚招标制度发展的经济体制障碍，标志着我国进入招标的快速发展阶段。此阶段一直到《招标投标法》正式颁布前，国务院各部委分别发布了很多管理办法，逐步开始规范招标投标活动，同时由于政出多门也造成招标的操作模式五花八门，但总体上招标活动的技术水平和实际效能还是比较高的，无论是自行招标的业主单位还是招标代理机构的工作范围都涉及到采购管理的全过程（包含采购策划、采购实施、采购执行、采购后评价等四个阶段），从业人员在编制招标文件时综合考虑以上各阶段采购管理的要求，从而兼顾了招标程序的规范性和采购实施的效能性。
2000年《招标投标法》正式施行以来，我国进入招标的井喷式发展阶段，由于从法律法规层面规定了必须招标的项目范围，依法必须招标的项目体量空前增大，此后的十多年间，借着经济的高投资拉动、代理资质的设定等各种政策因素的春风，招标代理行业蓬勃发展，但这个阶段也出现了很多新问题、新隐患。由于短时间内大量招标代理公司的出现，使招标代理公司之间的价格竞争日趋激烈，而且招标代理的工作范围逐渐由四个阶段的全过程采购管理转为仅采购实施这一个阶段，工作范围的大幅缩减导致其技术含量也在不断下降，因而从2010年左右开始，招标代理行业就已经开始走下坡路。此后越来越多的法规、规章等相继颁布和修订，招标代理行业中的从业人员虽然紧跟政策越来越注重招标程序的规范性，但同时却越来越忽视采购实施的效能性。
二、招标帮助投资者实现高效能采购的机制
采购就是从资源市场获取资源的过程，是市场经济条件下社会产品交换的一种必然经过。就采购工作而言，投资者关注的核心是其经济性，也就是物有所值，投资者的采购目标是在符合项目使用要求的前提下价格最低或较低，而招标作为采购工具箱中最重要最常用的一种方式，受到国内外投资者的青睐，是因为其独特的机制能够帮助投资者充分实现高效能采购。
招标这种采购工具的核心机制简单而言就是实质性响应项目最低使用需求，同时开启密封的一次性报价，价格评审因素占足够权重且最低价得最高价格分，这种机制可以从以下几个方面帮助投资者实现高效能采购，从而实现其采购经济效益的最大化。
（1）从博弈论的角度来看，招标这种方式把采购过程中买卖双方的博弈变为投标商之间的博弈，使得投标商在报价时会尽最大努力去测算自己的成本和最低利润预期（我们称成本和最低利润预期之和为完美低价），由于投标商之间的博弈和竞争使得完美低价自然形成，从而削减了买方在对于掌握卖方成本信息上的先天性不足，最大限度地满足了投资者的经济性要求。因而，我们常说，招标买到的不是最好的东西，而是最适合的东西，正是其高效能采购的体现。
（2）从采购实施管理的角度来看，招标这种采购方式相较其他方式能够尽可能地减小委托代理偏差。何为委托代理偏差呢？投资者做一个规模较大的项目，因精力有限不可能事事躬亲，一般情况下会委托其技术部门配合采购部门来完成采购工作，那么被委托的技术部门和采购部门在具体的采购实施过程中，由于信息传递不可避免的流失和行为人所处不同位置思考角度的不同，他们的目标和愿望就会和投资者产生一定的偏离，这种偏离即为委托代理偏差。投资者关注的核心是其经济性，而技术部门和采购部门则不一定把经济性作为最主要的考虑因素。技术部门可能会主要考虑其技术的适用性、使用的舒适性，因而可能会产生超标采购；采购部门可能会主要考虑其程序的规范性、将来合同执行的顺利性，因而可能会使卖方产生超额利润，从而滋生腐败。然而招标的机制一方面要求科学合理地提出项目最低使用需求，不得设置歧视性条款和与实际需要无关的条件，避免了超标采购的发生；另一方面一次性报价且低价优先的机制使得完美低价自然形成，削减了超额利润的产生空间，从而一定程度上遏制了腐败。因而，无论投资者委托谁去实施采购工作，招标这种方式使得其采购结果会基本一致，可以将投资者的委托代理偏差减小到最小，从而实现了高效能采购。
（3）从采购后评价管理的角度来看，招标这种采购方式最终形成了一系列具有严密逻辑关系的文件，从而给采购后评价的进行提供了可追溯的资料，对于未能达到较高效能的采购项目，能够帮助我们较为准确地找到问题的所在，然后持续不断地进行改进，从而有助于后评价知识体系的积累和对后续采购工作的指导，对于持续不断地提高投资者的采购效能有很大的帮助。
三、招标作为一种采购工具的适用情形
招标作为众多采购工具中的一种，虽然其机制能够帮助投资者充分实现高效能采购，但由于招标程序相对复杂、招标工作周期较长、所占用人力物力具有一定的成本，因而不是所有的采购项目都适合采用招标这种采购工具。
那么，我们从合同估算金额和市场上可供选择的供应商数量这两个维度上来阐述什么样的情形适合采用招标。
（1）对于合同估算金额较小的项目，不是采购管理的重点，出于采购经济性的考虑，为了节约采购工作所需的人力物力成本，不适合采用招标的方式进行采购。当市场上可供选择的供应商数量较多时，可采用竞价、询比或者谈判等采购方式；当市场上可供选择的供应商数量非常有限时，可采用直接采购的方式，但同时应注意导入竞争，追求替代可能，防止制约和浪费。
（2）当合同估算金额较大，但市场上可供选择的供应商数量非常有限时，如果采用招标方式采购，极有可能采购失败造成资源浪费，也有可能因竞争不充分无法达到预想的采购效能或无法实现可持续性，因而此类项目也不适合采用招标的方式进行采购。针对此类项目，可采用供应链管理的采购模式，与供应商形成战略合作的关系，达成一致性的经营目标，从而达到采购经济效益的最大化和可持续性。
（3）只有当合同金额较大，且市场上可供选择的供应商数量很充分时，利用招标独特的机制才能充分发挥市场竞争的作用并充分实现高效能采购，才特别适合招标这种采购方式。
国家发改委于2018年3月和6月分别发布了《必须招标的工程项目规定》和《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》，大大缩小了必须招标的工程项目范围，这也是国家在法规层面对不能随意适用招标这种采购方式作出的一种规范性指导。
四、招标采购在全过程工程咨询服务中的作用
在工程项目中，招标采购最主要的作用是帮助投资者形成各种承包合同，再进一步地通过合同管理手段促使承包商高质量地完成合同，从而实现工程的投资目的，工程项目投资的成败与承包商的合同履行情况有着莫大的关系。
在工程建设全过程咨询的专业版块中，勘察、设计、监理、造价、项目管理固然也非常重要，但想要真正实现这些咨询版块提出的技术要求或管理要求，究其本源还是要从采购入手，通过采购选择优良的承包商，通过采购形成可高效率执行的合同，将采购管理贯穿于整个工程建设项目全过程，帮助投资者实现其建设目的。而招标这种在采购实施阶段的工具尤其适合较大规模的工程建设项目，它最终为投资者形成一系列的具有很强逻辑关系的合同文件，因而在全过程工程咨询服务中占有举足轻重的地位。
五、对于招标市场上现存部分问题的分析
目前市场上出现了很多跟招标有关的不良反应，但笔者认为这是因为招标采购从业人员对招标这种采购工具从根源上认识的不足以及各种外部条件造成的，并不能因此而否认招标采购的作用。
例如普遍出现的虚假招标现象，招标人在招标前已经确定好意向单位，招标成了走过场、补手续的工作。笔者认为导致这个问题的发生可能有两种原因：一种是相关负责人的腐败问题，这跟采购管理的约束机制和个人的道德品质有关，这里不展开讨论；另一种是由于招标文件编制水平普遍比较低的问题，因而经常导致中标的供应商无法实现项目需求而产生纠纷，久而久之使招标人为了减少不确定因素更顺利地完成项目不得已才事先选好意向单位。以上无论哪种原因，都并非招标的机制出了问题，其根本还在于采购管理的约束机制失灵或招标文件的编制水平不高，以及招标采购方式的随意适用，没有发挥出应有的采购效能，从而把招标做成了虚假招标。
又例如低质低价中标现象，因而普遍出现了平均价作基准价、相对中间价得最高价格分的评标办法，这类办法从表面上看似乎抵制了低质低价中标的不良发展趋势，但并没有从根本上解决问题，反而一定程度上破坏了招标的核心机制，导致了新问题的发生，比如很大程度上助长了围标串标问题的蔓延。当然，这种评标办法是特殊历史时期的产物，有其在特定时期存在的合理性，但笔者认为造成低质低价中标出现的根本原因并不是招标在价格评审上的低价优先机制，而是由于招标文件中关于技术使用要求、合同主要条款的设定以及合同执行过程中管理不善等一系列原因导致的采购管理失效。
六、让招标回归采购的工具属性
虽然目前招标市场上出现了很多乱象，例如以上提到的虚假招标、低质低价中标、围标串标等，但笔者认为引起这些乱象的原因并非招标的机制出了问题，而在于招标采购从业人员对于这种工具的使用不当和采购管理的失效，不能把所有问题都归结于一种工具身上。因而笔者呼吁让招标回归采购的工具属性，呼吁行业内多加重视采购实施阶段的效能性和全过程采购管理的工作。
2018年以来，随着招标代理资质的全面取消，必须招标的项目范围大幅缩小，形势已经逼迫着招标代理行业必须转型升级，走高质量发展的道路，继而全过程工程咨询概念的提出，给招标代理从业人员指明了应该努力的方向：
（1）让招标回归采购的工具属性，在注重采购实施阶段程序规范性的同时，从项目全生命周期和全过程采购管理的角度深入研究如何实现项目的高效能采购，走专业化发展道路，扩充专业的知识结构体系，大力提高招标文件的编制水平，做真正意义上的招标。
（2）上下延伸服务范围，由招标代理回归到采购代理，不仅让招标作为一种采购工具在采购实施阶段充分发挥作用，同时兼顾全过程采购管理的要求，在采购策划、采购执行、采购后评价等阶段为业主提供更为全面的服务，让招标这种采购方式充分融入全过程工程咨询服务范围，为投资者真正实现其项目目的而努力。