行政诉讼起诉条件探析及20则相关裁判要旨

行政诉讼起诉条件决定了哪些案件能进入到行政审判程序，哪些不能进入到审判程序，其意义和价值极其巨大，不仅决定了公民对行政机关哪些行为不服能够通过行政诉讼进行权利救济，更决定了人民法院对行政机关的哪些行为可以行使司法监督权。

故而，对行政诉讼起诉条件进行探究，以灵活运用行政诉讼维权自身权益显尤为必要，在一定程度上亦会推动行政法治的进步。

一、我国现行行政法律法规关于起诉条件的主要规定

行政诉讼法

第二条　公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第四十九条　提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第二十五条　行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一条　公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

第十二条　有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：

（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；

（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；

（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；

（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；

（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；

（六）其他与行政行为有利害关系的情形。

二、行政诉讼起诉条件细化分析

根据前述规定可知，行政诉讼起诉条件具体细化后，并不是四个，而是多个，具体如下：

1、起诉的范围限于行政行为，但不包括抽象行政行为（发布政策、制定规范性文件等）、内部行政行为（上下级监督、行文等）、过程性行政行为（某个行政程序步骤，但有例外）等，包括行政事实行为（强拆、伤害）等，具体展开亦相当复杂。

2、与拟被诉的行政行为有利害关系，行政诉讼司法解释虽然对利害关系有列明，但司法实践中，并没有明确统一的裁判标准，行政法官裁量权极大，不利于行政相对人权益救济。

3、有初步证据证明的被告，该条件看似明确，但涉及不知道系何行政机关作出行政行为（强拆）时，举证极其困难，虽可推定，但立案及审判阶段的证明标准亦难以把握。

4、诉讼请求具体，该条件相对明确，但一案诉多个行政行为不可行。

5、有初步的证据证明有事实根据，通常提起行政行为的载体即可，如处罚决定书、扣押通知书等。

6、归接收立案的法院管辖，该条件实际上会涉及起诉期限、地方法院集中管理等问题。

二、行政诉讼起诉条件涉及的20则裁判要旨

1、利害关系指原告认为其自身权益可能受到被诉行政行为的不利影响，其具体内涵包括：原告存在一个可能受被诉行政行为不利影响的权利、该权利并不要求在诉前证明其确实客观存在。

裁判规则来源：臧金凤与安徽省宿州市砀山县人民政府土地行政登记案-（2016）最高法行申2560号

2、行政行为一经作出，若非重大且明显违法的无效行政行为，在未经有权机关依法定程序予以撤销之前，都推定其为合法有效，无需经人民法院判决确认其合法性。当事人诉请人民法院确认行政行为合法，实质上并不存在行政争议，并非认为行政行为侵犯其合法权益，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

 

裁判规则来源：刘鑫与辽宁省瓦房店市人民政府确认房产执照及产权登记簿合法有效案-（2018）最高法行申2908号

3、针对投诉人的利害关系问题，更是以“为维护自身合法权益”，作为判断投诉人与行政行为是否有利害关系的核心标准。一方面，只有基于维护自身合法权益的投诉，才属于与行政行为有利害关系，即投诉人有区别于其他人的可保护的特别权益，且应当是基于维护自身合法权益而非基于公益；另一方面，行政机关的行政行为对投诉人权益的影响应当具有直接关联性，因与行政行为的间接关联而对投诉人权益产生影响的，投诉人原则上不具有利害关系。

裁判规则来源：熊彪、湖南省衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司与湖南省衡阳市人民政府不予受理行政复议申请决定案-（2019）最高法行申2677号

4、征地行为包括了征地批准行为和征地实施行为，征地实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议或者作出责令交出土地决定等一系列行为，如果对征地实施过程中某一行为不服，应当明确诉讼对象，其概括性地诉请确认土地行政征收行为违法，亦存在诉讼请求不具体、不符合行政诉讼法规定的起诉条件的情形。

裁判规则来源：庄桂枝与福建省泉州市惠安县人民政府土地行政征收案-（2018）最高法行申7678号

5、在土地行政登记案件中，行政机关向第三人颁发土地使用权证的行为与该土地的承包人，即实际使用权人具有利害关系。人民法院在对该土地行政登记纠纷进行审理时，应当通知该土地的承包人参与诉讼。否则，即可能违反“遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的”的情形，可依法对本案进行重审。

裁判规则来源：景泰县矩阵新能源有限公司与景泰县巨宏养殖专业合作社、甘肃省景泰县人民政府土地行政登记案-（2018）最高法行再164号

6、只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。

裁判规则来源：薛宗棋、莆田市荔城区麒麟木工厂与莆田市人民政府土地行政登记案-（2018）最高法行申6115号

7、我国现行行政诉讼法及其解释规定，负责拆迁工作的政府部门发布拆迁补偿安置方案的行为未直接对被征收人的权利义务产生实际影响，被征收拆迁人无权直接对该公告行为提起行政诉讼。

裁判规则来源：魏桦与宝鸡市金台区人民政府撤销拆迁安置补偿方案公告案-（2018）最高法行申26号

8、批复行为一般属于内部行政行为，不直接对外发生法律效力，不会对当事人的权利义务产生实际影响。特殊情形下，如果人民政府作出的批复直接付诸实施并对当事人的权利义务产生了实际影响，当事人对此提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

裁判规则来源：段某与太原市晋源区人民政府土地行政批复案-（2019）晋行终143号

9、通常而言，在国有土地上房屋征收工作中，征收决定和复议决定依法属于行政诉讼的受案范围，而补偿安置方案本身难以单独作为可诉行为纳入司法审查范围。

裁判规则来源：余华宾与重庆市沙坪坝区人民政府、重庆市人民政府确认行政行为违法案-（2019）最高法行申7100号

10、可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出具有法律效果的行政行为之前，一般要进行一系列的准备工作。这些准备工作并非最终的行政行为，不具备可诉性。在行政机关的准备程序之后，如果存在后续的法律行为，则后续的法律行为才是真正产生法律效果的行政行为。程序性行为的效力通常为最终的行为所吸收和覆盖，当事人可以通过起诉最终的行政行为获得救济。

裁判规则来源：李奎明与辽宁省凌海市人民政府土地行政征收案-（2020）最高法行申6826号

11、行政机关协助人民法院执行生效的判决或裁定，具有准司法行为的性质，并不属于行政诉讼法规定的可诉的行政行为，该行政行为受人民法院执行法律法规的规制。行政相对人及利害关系人认为行政机关不履行人民法院协助义务的行为损害其合法权益的，可通过执行相关法律法规规定的途径进行权利救济，而非提起行政机关不履行法定职责之诉。

 

裁判规则来源：焦作龙达置业有限公司与焦作市人民政府、焦作市国土资源局履行法定职责并行政赔偿案-（2018）最高法行申4909号

 

12、商品房预售合同登记备案行为未对任何人设定新的权利义务，对他人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。

 

裁判规则来源：大竹县美又天土地整理有限公司与大竹县住房和城乡建设局房屋登记备案案-（2020）川行申183号

 

13、会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,属于内部行政行为,通常不对外发生法律效力,也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件:一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务;二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人,或行政机关将会议纪要直接予以执行,当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等,否则会议纪要不发生外化效果。

 

裁判规则来源：湘潭市岳塘区孝友招待所与湘潭市岳塘区人民政府等确认取缔敬老院行为违法及行政赔偿案-（2020）湘行终754号

 

14、程序性行为是指行政机关在作出行政行为之前，一般需要进行准备、论证、研究、层报、咨询等行为。这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，其效力通常为终局的行政行为所吸收、覆盖。当事人对程序性行为有异议，可以在对终局行政行为的起诉中获得救济，因此司法解释将程序性行政行为确定为不可诉行为。

 

裁判规则来源：陶武来、陶泽亮与临澧县安福街道办事处其他行政行为案-（2020）湘行申574号

 

15、过于迟延地请求法律救济将不受到法律的保护。但在有些情况下，过早地请求法律救济，同样不被法律所允许。就行政诉讼来说，通常都是针对一个行政处理提起诉讼，这就存在一个起诉时机问题。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查。

 

裁判规则来源：王守保与宣城市人民政府行政复议决定案-（2017）最高法行申307号

 

16、如若诉讼请求不明确，经人民法院释明后，原告拒绝变更的，人民法院会驳回原告的起诉。在我国的司法实践中，一般情况下行政诉讼请求是否明确的判断依据主要有二：一是诉讼请求指向的行政行为（包含不作为行为）是否具体；二是对人民法院提出的裁判要求是否符合现行裁判类型和方式。

 

裁判规则来源：汪自有与重庆市江津区人民政府征地行为违法案-（2016）最高法行申4478号

 

17、征收公告行为和征地补偿安置方案公告行为仅仅是将征地批准事项及被征收土地具体补偿安置事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务不直接产生实际影响，故其不具有可诉性。

 

裁判规则来源：李风和、池素芹与辽宁省凌源市人民政府确认征用土地方案公告违法并行政赔偿案-（2018）最高法行申9652号

18、根据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条、第五条的规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。利害关系人对建设主管部门的作出的备案行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼，请求人民法院对建设主管部门的备案行为的合法性进行审查。

 

裁判规则来源：冯丽伟、赵弘毅与上海市松江区建设和管理委员会建设工程竣工验收备案案-（2016）沪行申447号

 

19、预审行为属于过程性行为，预审行为与项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人之间不具有法律上的利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系。

 

裁判规则来源：高阿勇等人与桐乡市人民政府土地行政复议案-（2018）最高法行申4316号

 

20、所谓行政行为，是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果，是指行政行为属于外部法律领域，它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面，这种处理应当具有法律性，不仅应当对外产生事实上的效果，而且应当对外产生法律上的效果；另一方面，这种处理应当具有外部性，内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域，而被排除出行政行为的范畴。

 

裁判规则来源：太湖县海乐烟花制造有限公司与安庆市人民政府、太湖县人民政府行政决定及补偿案-（2017）最高法行申317号

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