关于养老政策带动性评价之一

（按）这是十年前承接的对浦东新区“十一五”养老财政资金补贴的绩效评价之一。供存阅。

一、评价指标这次新区养老政策的评价，涉及到“项目绩效”部分，其中之一有“政策的带动性”考量。设计了“资金带动”和“社会资源的带动”两条。在“资金带动”部分里，有两项指标：一是涉及养老机构的民营注册资本的增加数和增长率；二是养老慈善资金增加数与增长率。在“社会资源带动”部分里，有三项指标：一是养老机构和床位的增长数量和幅度；二是养老就业人数增加率，下岗就业人数增加率；三是带动和吸引社会公众参与，养老方式因地制宜形式多样。上述五项指标中，前四项主要是侧重定量分析；后一项则侧重定性分析。本评价部分设计评价分值共12分。其中，第一条“资金带动”设计分值5分，社会资源带动设计分值7分。详见下表：“政策的带动性”评价指标表一级指标二级指标三级指标评价内容分值评分政策的带动性（12分）资金带动（5分）对民营资本的带动民营注册资本增加数、增长率（与十五比较）3分1．8分对慈善资金的带动养老慈善资金增加数、增长率（与十五比较）2分1．6分社会资源带动（7分）对社会养老机构发展的带动通过政府扶持，利用社会资源增加养老机构和床位的增长数量和幅度。（与十五比较）3分2．7分对养老相关就业的带动养老就业人数增加率，下岗就业人数增加率，（与十五比较）2分1．8分带动和吸引公众参与政策是否起到鼓励带动公众参与的作用。养老方式因地制宜形式多样2分1．8分

二、评价结果根据所调研掌握的现有资料和有关座谈会，现依据上述评价指标内容，对其评价总的打分为9.7分，占分值12分的80.8%,属于良好。具体评价结果如下：（一）“资金带动”：1、涉及养老机构的民营注册资本的增加数和增长率：浦东新区现有132家养老机构，其中，属于民办（社会）的有64家，通过座谈会，了解到平均每一家民办养老机构注册资本为10万-20万人民币不等。总计，“十一五”时期，民办养老机构注册资本共有70万-80万左右。因缺乏与“十五”时期的相关数据相比，本小条评价分数实际为1.8分，占分值3分的60%。2、养老慈善资金增加数与增长率：“十一五”期间，新区慈善资金养老捐助538.32万元，与财政养老扶持资金、包括建设资金（26998.72万元）相比，为2%左右。“十五”期间，新区财政养老扶持资金3726.31万。慈善资金捐助的数据缺乏。从新区慈善基金会网站获得信息：自1999年浦东分会成立以来，到2008年底，浦东分会共向社会各界累计资金捐赠达2.9亿元；累计实物捐赠达3933.2万元人民币；历年累计受益人次达42.76万。如果按去掉捐赠实物累计资金达2.5亿计算，9年年均2700多万，那么，“十一”慈善资金涉及养老捐助的538万，仅占5年合计慈善总资金1.4亿的4%左右。本小条实际评分为1.6分，占分值2分的80%。（二）“社会资源带动”：1、 养老机构和床位的增长数量和幅度：养老机构建设快速发展，新增养老床位6858张，全区养老机构总量达132家，床位数19269张（22096），占老年人口的3.31%。“十五”期间（取2001-2005年），养老机构总数增加6家，年均增长率2.99%；“十一五”期间（取2005-2009年，下同），增加18家，年均增长率7.46%。“十五”期间，养老床位总数增加2369个，年均增长率14.97%；“十一五”期间增加6514个，年均增长率21.46%。其中，132家养老机构中，社会办有64家，占48%；全市养老机构有625家，其中，属于社会办的共有332家，占53%。浦东的社会办比例低于全市。在浦东22096张床位中，属于民办机构2403张，属于个人办的6290，民办与个人办的占总床位数的39%。全市核定97841张床位中，属于社会办的52185，占到53%。显然，浦东民办机构在整个“十一五”时期的养老床位指标方面是做出一定贡献，但与全市水平看，其占的实际份量还是相对小些。此小条实际评分为2.7分，占分值3分的90%。2、养老就业人数增加率，下岗就业人数增加率：“十一五”期间新区养老就业人数增至8764人，是“十五”末期的3.5倍。其中，专业护理员5394人，带动就业3166人。这对于建设和谐社会，促进社会发展，是一个十分可喜的现象。说明政府财政扶持养老事业仅在带动就业方面就功不可抹。如按整个“十一五”时期，新区扶持养老资金2.7亿计算，平均每投入8.5万元，就能带动就业1人。再从2个个案分析：一是新区2002年7月成立的居家养老评估和服务指导中心个案看，“十五”期间，该中心员工只有3人。而在“十一五”期间，由于该中心从政府购买服务获得1002.5万和财政补贴12.75万元，对新区老年进行了养老护理评级服务，“十一五”期间，累计评估人次达120,979人次（2006-2009年，南部地区共11,345人次因评估工作模式不同，不计入累计评估人次中），员工人数猛增至65人。目前新区评估员队伍中，拥有具有医学、康复、护理、社会工作等专业背景的专业人员31名，占全区评估员队伍的59.61%。截止2010年末，全区共有52名评估员，均具备相应社区工作和养老服务工作经验者。二是成立于2000年12月的新区安老护理学校，“十五”期间，员工仅为2人，获得政府购买服务10万、财政补贴50万；“十一五”期间由于获得政府购买服务12万，财政补贴100万，员工相应增加到4人。“十五”期间新区养老社会组织情况表名称成立日期服务范围员工人数政府购买（万）财政补贴（万）安老护理学校2000年12月养老护理员培训210护理员技能大赛50居家养老评估和服务指导中心2002年7月3养老公益事业促进会2003年8月行业服务、自律等2合计71050“十一五”期间新区养老社会组织情况表名称成立日期服务范围员工人数政府购买（万）财政补贴（万）安老护理学校2000年12月412护理员技能大赛100居家养老评估和服务指导中心2002年7月651002．52需求评估与居家养老管理12．75养老公益事业促进会2003年8月4-6合计751014.52112.75根据上述情况，此小条实际评分为1.8分，为分值2分的90%。3、政策是否起到鼓励带动公众参与的作用。养老方式因地制宜形式多样浦东新区通过财政扶持，带动和吸引社会公众参与。不少社区积极发挥社会组作用，因地制宜，形式多样开展养老活动，以不断适应和满足老年实际需求。如，上钢街道鼓励和扶持社区街坊开展邻里互助，积极构筑“邻里帮扶、守望相助”的为老服务体系，形成社区、楼组、邻居间沟通互助、相互关爱帮助的社区居家养老服务模式。他们开展“三位（餐位、座位、床位）一体工程”，奠定社区养老服务新格局。有上门送餐服务，受益人群15万人次。志愿者与1600余名独居老人签署结对关爱协议，做到“日有问候、周有上门”，年受益36.8万人次。建立“邻里关爱站”，老人之间一起看病、一起庆祝节日等。家庭老年活动每年每户对户主补贴（水电煤）补贴300元。潍坊街道建立了“牵手夕阳”、“开心坊”、“阳光沙龙”等摄影和满足社区养老服务的专业化服务项目。另外，还积极发挥社区内社会组织和企事业单位的力量，通过购买服务的方式，与港联门诊部进行合作，在社区内的老年人日间服务中心、敬老院和居委活动室设立医疗点和安排专业医师定期上门，为老人的身体情况进行随访并记录，针对老年人常见病做预防宣传。通过这种“医社合作”潍坊社区老年人日间服务中心、敬老院的老人看病由医生定时上门诊断、开药，护理员从医院取药，切实解决了老年人外出看病不便的实际困难。塘桥街道充分利用辖区地域相对集中的特点，打造综合型社区老年服务中心，集聚各项为老服务资源，为老年人提供“一门式”受理服务方式，解决老年人生活中的需求问题，为老年人开创社区养老服务新生活。鉴于上述实际，此小条实际评分为1.8分，占分值2分的90%。

三、评价启示 （经验）浦东新区在“十一五”期间，由于财政资金扶持力度较大，相比“十五”期间，在依托社会资源，带动社会力量，共同发展社会养老事业，效果比较显著，经验可嘉。1、 建立起以社会组织为依托的养老服务体系。在新区财政的扶持下，在新区民政局的实际组织实施下，通过浦东新区老龄事业发展中心、新区居家养老服务指导中心（新区居家养老评估与服务指导中心）以及街道（镇）居家养老服务指导中心、社区助老服务社、社区老年人日间服务中心（即老年人日托机构）、社区老年人助餐服务点等，构建起以政府机构为主要支撑、社会组织为依托的养老服务体系，在区、街道（镇）和社区两级网络养老服务体系，对全区的养老服务进行了全覆盖。体系完备，结构齐全。2、涉老社会组织力量进一步壮大。浦东新区整合民间组织资源，发挥专业管理服务作用。先后成立“上海市老年基金会浦东新区分会”、“浦东新区老龄文化艺术团”、“浦东新区老年教育培训中心”、“浦东新区老年书画会”等涉老社会组织，进一步充实了老龄工作力量。并初步形成区、街镇、居村老年协会三级网络，有区级老年协会1个，街镇、居村委老年协会662个。目前，浦东新区“养老公益事业促进会”、“老年人家庭护理服务中心和好帮手社区服务中心”、“居家养老评估和服务指导中心”、“安老护理学校”和“浦东新区社会工作者协会”、上海乐群社工服务社和映绿公益发展中心、伙伴居家养老服务社、手牵手生命关爱发展中心等养老专业民间组织，正积极投身与养老服务事业，为新区构筑健全养老服务体系，发挥了独特的举足轻重作用。3、加强了对养老人员的业务培训。根据市民政局的有关要求，浦东新区分期分批对中心主任、评估员、机构管理人员、统计员等进行培训，以切实提升养老专业人员的服务质量。“十一五”期间，选送了13名评估员参加了上海市居家养老指导中心举办的评估员培训，选送了17位评估员参加了评估员继续教育培训。同时，加强校社合作，充分依托社会资源，引入年轻的评估人员。如，2010年浦东新区居家养老评估和服务指导中心在与上海中医药大学医疗技术学院老年康复系合作的同时，与长沙民政学院老年康复管理专业进行了合作，搭建了专业实习基地，通过培训形式，提高评估人员专业素质。4、积极探索和创新社区居家养老方式。浦东新区以社区为基础，充分挖掘整合资源、利用自身特色优势，因地制宜地开展了各具特色的社区养老服务工作，呈现了一批多形式的社区养老服务模式，一是推进社区助老服务及设施委托管理。新区积极探索社会力量参与提供居家养老服务，以及委托专业社会组织管理老年人日间服务机构的“委托管理”模式。目前，潍坊街道、金杨街道、塘桥街道等在“委托管理”，“购买服务”方面均已做出了有益探索。二是积极培育专业社会组织从事社区养老服务。目前，浦东新区乐耆社工服务社、伙伴聚家养老服务社、手牵手生命关爱发展中心、浦东新区老年人家庭护理服务中心和好帮手社区服务中心等一批“土生土长”的社会组织已经投入到社区助老服务的行列中，对规范行业管理，提升服务质量发挥了积极的推动作用。5、不断加强老龄信息化工作。建成“浦东新区老龄事业及养老服务信息系统”，每年编制并发布《浦东新区老年人口和老龄事业统计信息》；建成“浦东新区老龄事业及养老服务信息系统”并投入运行，提高了老龄工作信息化管理水平；实施联合国人口基金第六周期援华老龄项目，每年编制目标任务并组织相关单位和部门实施，进一步提升了政府在制定和执行科学的老龄问题战略规划和政策的能力。

四、   存在问题综观浦东新区财政扶持“十一五”养老事业发展的概况，在从“政策的效果带动效应”看，功绩固然可喜，但还存在不少问题。主要有：1、资金的带动效应还不够显著。作为本市一个区域最大的中心城区，养老需求又比较大，政府的财政扶持显然还不能全面惠及。这就需要引导和带动更多的社会资金投入养老事业。但从实际看，民办涉老机构的注册资金还十分微薄，尤其是经营期间的设施投入更是十分有限，客观上对提高养老设施的服务功能捉襟见肘、顾此失彼。根据座谈会了解到的情况，一些民办养老机构由于资金紧张，再加上经营举步维艰，已造成股东之间产生矛盾，有的竟通不过年检。虽然，新区也已经产生一些品牌民办养老机构，如亲和源养老院，在社会上影响较大。但还属于凤毛麟角。新区整体上民办养老机构还没形成规模，素质有待提高。2、社会资源整合和带动还有待继续提升。一方面，有大的国内外投资财团参与新区养老事业，还刚处于探索过程中；另一方面通过养老，积极带动新区就业发展，还没有产生显著效应。新区养老事业规模偏小、养老产业功能微弱的主要原因是，社会资源的整合和带动还有待继续提升和加强。尤其是对于涉及促进和发展养老事业的社会组织扶持面还不够宽广，扶持的深度还有待继续开掘。如：“十一五”期间，浦东新区共计对42家提供社区居家养老服务的社会组织拨付了共计221万元的运营经费补贴，平均每家只有5万多一家，与这些社会组织承担的社区居家养老服务需求，还有差距。

五、评价建议：日本著名作家渡边淳一在《熟年革命》一书中指出：人生最后十年、二十年的活法，是决定人的一生是否活得精彩的关键所在。老年生活是衡量个人一生幸福的最重要阶段，也是反映一个国家国民幸福指数的重要方面。通过第六次人口普查，上海老年人口增长进一步加速，预计到2015年，本市老年人口要占到30%。老年人口结构也发生了较大变化，纯老家庭和独居老人现象更加突出，非户籍老年人的服务更不可忽视。在今年5月17日2011年上海市老龄工作委员会全体会议上，市委副书记、市老龄委主任殷一璀出席会议并讲话。殷一璀提出了5点要求：一是要集中精力做好为老服务实事项目；二是要积极策划组织好老有所为活动；三是要鼓励社会共同参与发展老龄产业；四是要不断丰富老年人精神文化生活；五是要进一步加强对老龄工作的领导和支持。据预测，至2015年，浦东新区户籍老年人口将达到83.9万，约占户籍人口总量的25%左右，人口老龄化、高龄化形势将更为严峻。为此，“十二五”期间，为了继续充分依托和发挥社会来力量，放大财政扶持政策效应，建议：1、树立先进、科学的养老理念。在倡导“适度普惠型”养老制度的情况下，新区的养老事业可持续发展，在新的养老理念上，应强调“三个字”。（1）“孝”——中国是个具有悠久历史的传统道德国家。历来以家庭养老为基本，并强调子女应有赡养和照料老人义务。胡锦涛总书记也提出“完善家庭政策”，其中，家庭养老应是重要内容。（2）“爱”——要结合慈善公益事业来发展养老事业。社会养老，实际上是在做慈善事业。要以社会大爱精神，鼓励广大青年和民间组织，以各种慈善方式参与养老事业中。（3）“寿”——健康养老，老有所依。老人要快乐颐养天年，社会也要充分发挥老年人的作用。心境重于客观环境。对老年人的精神慰籍比物质更为重要。6月20日召开的全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新型农村社会养老保险试点经验交流会议上，温家宝强调提出四点要求。其中最后一条就是：坚持多层次、多渠道解决养老问题，继续发挥好家庭和社会各方面积极作用。鼓励和引导有条件的居民建立个人和家庭养老计划，购买商业养老保险。弘扬中华民族优良传统，发挥好家庭在经济供养和情感慰藉等方面的作用。充分发挥社会慈善在养老保障方面的重要作用。2、不断适应养老差异化需求。（1）2015年60岁以上户籍老人将占30%。作为属于超大型城市中超大型城区，尤其是集国际金融中心、航运中心、国际旅游度假区、国际高科技园区等重要时代发展重任于一身的浦东新区，如何构筑符合国际潮流、适应不同需求、包容常住人口的养老体系和格局，需要不断积极和大胆地探索。（2）浦东60岁以上老人中，60-70岁老人约占一半。如何充分发挥“老有所用”的机制，以低龄人照料高龄人，需要有政策扶持和模式设计。（3）作为高端白领、年轻人集聚浦东，一方面如何考虑到他们本身的父母养老问题，同时，还要倡导他们以关爱社会，以做社会公益之心，来共同参与和推进养老事业。3、新时期的转型和拓展。浦东新区在“十二五”时期积极促进养老事业有更大的发展，需要不断适应和满足新区“五大”特点。一是作为经济总量已经比较发达的区域，财政扶持应继续加大深度和广度；二是作为老年人口已经占较大比重的区域，财政扶持更应适应不同层次的老年需求；三是作为“四个中心”，尤其是“两个中心”主要承载主体都集聚一体的区域，养老财政扶持的主要目的，在于进一步构建和谐社会，提升经济建设的安定社会环境；四是作为改革开放先行先试的区域，如何以创新驱动作为主线，继续在养老的体制、机制、政策等方面大胆探索，争取在本市率先开创养老新的局面；五是作为两区合并不久，南片和北片养老设施不够均衡的城乡一体化区域，需要财政扶持加快弥补薄弱地区的养老事业，同时应研究和适应城区和城镇两种不同模式的养老格局，并实施公共服务的均衡布局。为此，新的“十二五”发展时期，我们要继续加大养老财政扶持上的三大转变：一是从侧重于机构养老向家庭和社区养老转变；二是从硬件投入向注重养老文化建设转变；三是从侧重养老财政扶持向与社会文明倡导并重转变。新区要设立养老服务标兵和家庭养老先进典型奖励。

2011年9月18日（再修改）