北洋大臣的权力有多大？为什么由直隶总督兼任？

保定直隶总督府

晚清疆臣中，位高权重者，首推直隶总督兼北洋大臣，李鸿章、袁世凯等人，正是在这一职位上办理外交、洋务、军事等事宜，深刻改变了晚清历史走向。

直隶总督自雍正元年（1723年）成定制以来，与其他各省督抚一样，并没有特别之处，只是直隶管辖京畿重地，直隶总督的人选一般都是皇帝心腹大臣，除此之外，直隶总督并没有超越其他的特殊权力。

但是，直隶总督加上北洋大臣就不一样了，不仅能管理直隶军政事务，还能参与外交、国防、洋务等一系列全国性事务的决策。毫无疑问，超越地方的权力，都是北洋大臣这个职位赋予的。

今天说说北洋大臣的历史演变及其执掌，分析什么北洋大臣要直隶总督来兼任。

1879年美国前总统格兰特（左）和直隶总督兼北洋大臣李鸿章合影

一、北洋大臣的前身——三口通商大臣

北洋大臣的设立，起源于第二次鸦片战争之后。

第二次鸦片战争之后，英法联军撤离北京，暂驻天津，以监督清政府履行刚刚签订的条约。当时，清政府没有专门的外交机构，办理外交往往临时指派官员，办理特别重大的事务还要给官员加“钦差”衔，比如鸦片战争时期，负责与英军交涉的耆英就是钦差大臣。

为了加强与英法联军的沟通协调，恭亲王奕䜣命恒祺、崇厚送额尔金等人回天津，沿途照料，并“长驻津郡，以便就近从中调处”。这一类似于联络员的角色，就是北洋大臣最初的雏形。

为了适应时局的变化，1861年1月，恭亲王奕䜣上了《统筹洋务全局酌拟章程六条》，请求建立总理各国事务衙门，并提出南北口岸分设大臣：长江和东南沿海各口归五口钦差大臣办理，北方则专设办理三口通商大臣，办理北方三口的通商事务。

总理衙门

解释一下，第一次鸦片战争的《南京条约》中，清政府开放了五个口岸城市，由五口通商大臣大臣负责办理通商和部分外交事宜，第二次鸦片战争的《天津条约》和《北京条约》中，清政府又开放了一系列口岸城市，其中位于北方的有牛庄（营口）、天津、登州（烟台），清政府认为天津离北京较近，责任重大，“若无大员驻津商办，万恐诸多窒碍”，于是拟在天津设三口通商大臣；其他开放城市都在南方，拟全部划归原五口通商大臣。

三口通商大臣是北洋大臣的前身，五口通商大臣是南洋大臣的前身。

不久，咸丰皇帝批准了奕䜣的“章程六条”，任命崇厚为三口通商大臣，“会同各地将军抚府尹办理”。此时的三口通商大臣是一种差使性质的职务，类似于临时办事处，不是纳入编制的政府机构。

完颜崇厚

为什么不让直隶总督兼官三口通商事宜呢？一是直隶总督在保定，掌控畿辅重地，长驻天津不方便，二是总督府下的办事机构都有分工，不便再兼管通商事宜（藩臬两司各司其职，亦未便兼理其事），所以三口通商才另设专人负责。遇到要紧的事，三口通商大臣可“会同三省督抚、府尹商同办理”。

二、为什么是直隶总督兼北洋大臣

崇厚在任上做了两件有名的事，一是搞洋务创办了天津机器局，二是处理天津教案失败。1870年的天津教案是晚清史上很重要的涉外事件，其性质与后来的庚子事变类似，是规模不及后者。这一事件直接导致时任直隶总督的曾国藩晚节不保，黯然去职，在陕西前线指挥作战的李鸿章被召回，出任直隶总督，崇厚则被任命为钦差大臣，前往法国道歉。

崇厚去法国后，三口通商大臣先后由总理衙门大臣成林、毛昶熙署理。

1872年，毛昶熙

此时，部分官员也在反思天津教案的原因，比如毛昶熙就认为，天津教案很大程度上是清政府官制不合理导致的。三口通商大臣是朝廷设置的专职大臣，地方官员有义务配合。但实际上，通商大臣“有绥靖地方之责，而无统辖文武之权”，由于没有节制关系，地方官员往往并不认真配合通商大臣，要么阳奉阴违，要么坐观成败。这也是天津教案中，崇厚无法掌控局势的重要原因之一。

因此，毛昶熙向朝廷提议，撤销三口通商大臣，仿照南洋之例（五口通商大臣先后由两广总督、江苏巡抚、两江总督兼任），改由直隶总督兼任，并颁给钦差大臣关防。

奕䜣等人遵旨复议，同意了毛昶熙的提议，决定不再设三口通商大臣，仿南洋通商大臣之例，“所有洋务、海防，均责成直隶总督悉心经理”，为了解决地理上的不便，还规定直隶总督轮流驻扎天津、保定，每年开冻后到天津，封河（黄河冰冻）后到保定，“遇要事则例外”。

清廷批准了这一复议结果。

天津北洋大臣行署辕门（明信片）

当清廷询问时任直隶总督李鸿章的意见时，李鸿章表示完全同意朝廷的决策，并提出了一个小小的建议——津海关道，专管洋务，人事权由直隶总督掌握，以方便做事。1970年11月20日，清廷同意了李鸿章的提议。至此，李鸿章开始以直隶总督兼北洋大臣的身份走上更高的政治舞台。

李鸿章是第一个以直隶总督身份兼北洋通商大臣的官员，也是在这一职位上干的最长的官员。从1870年上位到1895年甲午战败下台，中间除张树声暂时代理一年零三个月（李鸿章因母丧回家丁忧）之外，李鸿章在这一岗位上干了二十几年。从李鸿章开始，直隶总督兼北洋大臣成了定例。

李鸿章

三、北洋大臣的权力有多大

北洋大臣也称“办理通商事务北洋大臣”、“北洋钦差大臣”、“北洋通商事务大臣”，根据《光绪会典》记载，北洋大臣的权力范围包括：“掌北洋洋务、海防之政令，凡津海、东海、山海各关政悉统治焉”、“凡洋人游历请照则给，有照即盖印；凡招商之务则设局派员以经理之，其安设各路电线亦如之”。

从上述表述可以看出，北洋大臣除了三口通商事务之外，还涉及洋务、海防、招商和各路电线安设。其中，洋务和海防有明确的地域限制，即直隶省和北中国的海岸线，招商和电线事务没有地域限制，从一这点看，北洋大臣的权力中有一部分是全国性的。最典型的例子就是1872年李鸿章创办的轮船招商局，总部在上海，业务范围遍及长江流域和整个沿海地区。

除了这一部分规定的“特权”之外，北洋大臣所处的地域也为这一职位增加了分量。

李鸿章与洋务

众所周知，在第一次鸦片战争中，清朝的外交和通商中心在广州，两广总督事实上兼着外交部长的角色，后来的五口通商大臣也由两广总督扛着，职务多意味着权力大，此时的两广总督是所有督抚中分量最重的。

此后上海开埠，飞速发展，华洋杂处，俨然国中之国，这里很快取代广州成了新的外交和通商中心，五口通商也改驻上海，由两江总督兼任。第二次鸦片战争后，五口通商大臣从两江总督身上剥离开来，改由江苏巡抚兼任，但到1873年，南洋通商大臣（1862年五口通商大臣改称南洋通商大臣）才再由两江总督兼任，并成为定制。

从南洋大臣的驻地的变化，可以清楚看到晚清外交中心的地理变迁，也能看清晚清督抚权力变化格局。外交和通商中心是动态的，它能从广州转移到上海，也能从上海转移到北京，事实上，总理衙门成立后，外国人将外交活动逐渐转移到了北京，南洋大臣的外交身份不被承认——外国人认为它仅仅是一个地方官，不能代表朝廷。此后南洋大臣的外交权力转移到了北洋大臣那里。

1881年，两江总督兼南洋大臣左宗棠与醇亲王奕環（右）

北洋大臣驻扎天津，而天津是北京的门户，地理上便利使得北洋大臣很容易参与到外交活动中来。早在三口通商大臣时期，这一职位便是负责为北京把门的角色，比如外国新公使来华，必须先照会三口通商大臣，由三口通商大臣大臣转报总理衙门，擅自进京不予接待，小国家想和大清订约的，由三口通商大臣大臣负责挡住，挡不住的总理衙门派人来天津共同解决，等等。

尽管被英法联军狠狠教训，但清政府一时间还是很难放下“天朝尊严”，对与外国打交道心存芥蒂，将外交视为一种被动性的应付措施，为了减少朝廷的“麻烦”，清政府将部分外交权下放给了北洋大臣，对于小事、琐事、难缠的事，往往先由北洋大臣出面解决，解决不了的总理衙门才出面，所以从某种意义上来说，北洋大臣充当着总理衙门代表的角色。

李鸿章与俾斯麦

对于这种奇怪的规定，外国人也逐渐适应了，他们承认北洋大臣的外交地位，并不将其视为地方官。

当然，外国人之所以这么上道，与三口通商大臣崇厚和北洋大臣李鸿章的个人因素分不开。崇厚比较好说话，李鸿章呢，精明能干，眼界开阔，是当时大清最懂洋务和外交的人，是极少数能与外国人处于同一频道交流的人，因此外国人自然乐于与其打交道。

另一方面，总理衙门的决策是合议制，遇事由好几个大臣商议，达成一致才算数，而北洋大臣是首长独任制，一个人就可以拍板，其效率远非总理衙门所能比，所以外国人更喜欢找李鸿章。

一句话，直隶总督兼北洋大臣是晚清最重要的职位之一，李鸿章因这个职位而权势大增，反过来，因为李鸿章的个人因素，直隶总督兼北洋大臣的权力和影响力也进一步扩大，二者是相互成就的关系。

外国杂志上的李鸿章

四、北洋大臣与总理衙门的关系

讲北洋大臣的权力，必须厘清北洋大臣与总理衙门的关系。在很多人的印象中，北洋大臣是总理衙门的下设机构，是其下属，实际上不然。

北洋大臣“凡交涉之务，则责成与关道总其大纲，以咨决于总署”，意思就是北洋大臣凡涉及外交的事务，让相关部门掌握原则要点，以此和总理衙门商量并作出决策。此外，北洋大臣“急事用电奏，由总理衙门代陈”，这意味着总理衙门还有替北洋大臣代陈奏折的权力。

一个“咨”字，一个“代陈”，明确表明了北洋大臣与总理衙门的关系，北洋大臣并不是总理衙门的下级，它只是在遇到业务困难时，找总理衙门商量一起解决，而总理衙门也只能帮助北洋大臣代呈奏折，并没有直接指挥北洋大臣的权力。总理衙门只是类似于六部的一个机构，秉承皇帝的旨意处理洋务外交事务，本身决策权很有限，无法直接指挥地方督抚和南北洋大臣。

从左至右，总理衙门大臣沈桂芬、董恂、毛昶熙

总理衙门虽然不能直接指挥地方，但由于总理衙门王大臣往往由位高权重的亲王挂衔，如奕䜣、奕劻等，所以总理衙门权威很大，其意见也很重要。

历史上总理衙门与北洋大臣严重扯皮的情况很少，双方整体配合良好，往往一方和外国人谈崩或闹僵之后，另一方还可以以第三方的角色调停，这种双元的外交格局有时能起到意想不到的缓冲结果。

【参考资料】

刘国华：《南北洋大臣与晚晴外交研究》

吴福环：《南北洋大臣的设立及其与总理衙门的关系》

张徐乐：《浅析南北洋大臣的演变及其职掌》

张新军：《北洋大臣在晚晴外交中地位的演变》