破产企业强制接管程序的设计｜审判研究
郝一徽 辽宁法大律师事务所
一、破产程序中妨碍接管的现实状况
（一）破产程序的启动具有突发性、被动性
债务人进入破产程序，有两种可能。一种是债务人自己主动申请破产，另一种是非债务人主动申请破产。第一种情形中，债务人相关人员鲜少出现抵触情绪，对此我们不作深究。
而第二种情形，也就是非债务人主动申请破产的情形下，有可能是债权人申请债务人破产，或者在执行程序中同意移送破产审查。此时，债务人相关人员未提前准备，经常措手不及。以至于在此情形下，妨碍接管现象频发。
2019年，《上海法院破产案件情况大数据深度分析报告》中载明，上海法院破产重整案件的申请主体中债权人申请的破产案件占80%。［1］2021年，浙江省高级人民法院在《2020年浙江法院破产审判工作报告》中称，破产案件收案量增加44.5%，“主要的原因在于执行案件移送破产审查工作取得新成效”。［2］
由数据可知，破产案件在数量上爆炸式增长，很大程度在于“执转破”案件急剧增加，而其中申请破产的主体多为非债务人，因此债务人进入破产程序具有突发性、被动性的特点。随着供给侧结构性改革的深化，破产案件收结案数量将保持迅速增长的态势，债务人妨碍接管的现象也将不断增加。
（二）妨碍接管现象产生的原因
1.对破产程序不甚了解，情感上无法接受
由于有些债务人相关人员对破产法规、破产程序缺乏认识，加之这些人员普遍都见证了公司的设立及发展过程，对破产程序天然抱有“羞耻感”，无法接受自己不再掌控公司或公司将退出市场这一事实。还有部分债务人正处于持续经营的状态，实际控制人认为管理人不具备经营管理能力，接管后无法保障企业的利益，出于此种不信任而拒绝配合接管。
Tips：针对此情形，可对其着重强调破产程序对于挽救危困企业的重要意义，通过重整或和解程序进行债务重组、盘活资产、引入投资人，使企业具有继续经营的价值，帮助企业纾难解困，同时告知其拒不配合的法律责任。通过针对性的沟通，相关人员大多都会配合管理人工作，这部分工作往往也是律师作为管理人的价值体现。
2.债务人有关人员下落不明
在“执转破”案件中，“三无企业”（即无工厂、无加工设备、无工人）或“僵尸企业”类型居多。这些企业一般停业多年，法定代表人、实际控制人长期杳无音讯，无人能够配合接管，管理人往往面对“人去楼空”的场景。
Tips：对于管理人无从知晓债务人财产、印章和账簿、文书等资料存于何处的情形，应尽快通过受理法院财产查控系统，并前往工商管理部门、不动产登记中心等机构调档，或者根据相关利益人提供线索等方式，从外围积极开展调查分析。并依据工商内档记载的债务人有关人员身份信息以书面方式向其告知不履行交接义务应当承担的法律责任。
3.相关材料不受债务人控制
很多企业在融资时，可能通过向个人或其他企业借款等方式缓解短期资金压力。在此过程中，债权人常会要求企业交付财务账册、公司公章、相关证照等关键资料，甚至还会要求将厂区、设备、人员等几乎全部资产、材料交由其占有、使用，以便能够实际控制债务人，为债权提供保障。这样的企业在进入破产程序后，债务人即便想要配合接管，也无能为力。
Tips：面对此情形，管理人应当向实际占有、保管的单位或个人送达要求移交相关财物的接管通知，告知其拟接管的内容和范围，要求其做好交接准备或予以协助，并告知其违反交接义务应当承担的法律责任。若实际占有、保管的单位或个人拒绝配合接管，则进入强制接管程序。
4.恶意妨碍接管，阻挠破产程序
在债务人自身财务状况不佳，可能存在逃废债情况，或债务人相关人员存在抽逃出资、滥用股东权利、未依法履行相关义务、侵害公司利益的行为时，会担心管理人接管后发现这些问题，进而被追究法律责任。因此，通过妨碍接管使管理人无法调查债务人财务状况，从而躲避风险。
二、设计强制接管程序的法律依据
目前大部分地方管理人工作规范中在强制接管方面，基本都会明确管理人应向人民法院报告，由人民法院处置。但针对人民法院如何处置，及如何与管理人共同完成对债务人的接管，尚不统一。在设计强制接管程序前，需要从现有法律法规中，明晰强制接管程序的法律依据及体系。
（一）《企业破产法》的宏观指引功能
（一）妥善保管其占有和管理的财产、印章和账簿、文书等资料；
（二）根据人民法院、管理人的要求进行工作，并如实回答询问；
……
第4条：破产案件审理程序,本法没有规定的,适用民事诉讼法的有关规定。
由上可知，《企业破产法》规定了债务人有配合清算的义务及相应法律责任，并授予人民法院处以罚款的职权。在法无明确规定的情况下，可适用《民事诉讼法》相关规定。从制度设计的角度，立法者已经采用宏观指引的方式明确拒不配合接管所应面临的惩戒措施，以及更为具体的操作方法。继而从体系上，《企业破产法》与《民事诉讼法》在妨碍接管行为上构成“抽象→具体”的法律关系。
（二）《民事诉讼法》的具体补位功能
依据《民事诉讼法》，管理人可以在发现债务人有妨碍接管的可能时，申请人民法院对债务人资产、财务资料进行保全。人民法院可以对相关人员予以罚款、拘留、追究刑事责任，采取搜查、强制执行、限制出境、公布不履行义务信息等措施。
第81条第一款：在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，当事人可以在诉讼过程中向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。
第111条：诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）伪造、毁灭重要证据，妨碍人民法院审理案件的；
……
（三）隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押的财产，或者已被清点并责令其保管的财产，转移已被冻结的财产的；
……
（六）拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的。
人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《民事诉讼法》相较于《企业破产法》规定的罚款行为，增设了诸如强制调查、限制人身自由、甚至追究刑事责任等更为严厉的责任类型，从法律层面提供了更为有效、具体的惩戒措施，在面临债务人恶意妨碍接管时，管理人所拥有的“法律武器”将不再是不痛不痒的罚款警戒，通过法律手段的制裁将是破产程序有效接管的根本保障。
（三）司法意见中的强调、重申功能
早在2008年，《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》已规定“债务人的有关人员不履行法定义务，人民法院可依据有关法律规定追究其相应法律责任”。
随后在2019年，《会议纪要》对前述批复进行细化，强调人民法院可以参照《民事诉讼法》第111条规定，依法拘留、追究刑事责任，还可以依据《出境入境管理法》，作出不准出境的决定。
《全国法院民商事审判工作会议纪要》第118条第三款：上述批复第3款规定的“债务人的有关人员不履行法定义务，人民法院可依据有关法律规定追究其相应法律责任”，系指债务人的法定代表人、财务管理人员和其他经营管理人员不履行《企业破产法》第15条规定的配合清算义务，人民法院可以根据《企业破产法》第126条、第127条追究其相应法律责任，或者参照《民事诉讼法》第111条的规定，依法拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任；债务人的法定代表人或者实际控制人不配合清算的，人民法院可以依据《出境入境管理法》第12条的规定，对其作出不准出境的决定，以确保破产程序顺利进行。
2020年，《破产案件审理意见》增设人民法院可以就债务人应当移交的内容和期限作出裁定，为充分适用《民事诉讼法》第111条第（六）项“拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”提供支撑，重申人民法院可以根据《民事诉讼法》执行程序予以强制执行。
最高人民法院《关于推进破产案件依法高效审理的意见》第8条第一款：管理人应当及时接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料。债务人拒不移交的，人民法院可以根据管理人的申请或者依职权对直接责任人员处以罚款，并可以就债务人应当移交的内容和期限作出裁定。债务人不履行裁定确定的义务的，人民法院可以依照民事诉讼法执行程序的有关规定采取搜查、强制交付等必要措施予以强制执行。
从最高人民法院到各级地方法院、自治组织，均先后通过司法意见、工作规范、工作指引等方式，一再强调可以依据《民事诉讼法》对企业破产程序中妨碍接管的行为给予不同程度的惩戒，以保障破产程序的有效推进，这也体现司法运行对于既有立法的动态完善。
三、强制接管程序的操作设计
在明晰强制接管程序的法律依据及体系后，笔者根据破产案件实务经验，总结出一套接管程序的整体流程，供大家参考。需要注意的是，个案之间具有差异性，在强制接管之前，应充分考虑债务人的实际情况，针对妨碍接管的原因，对接管方案进行灵活调整。
（一）管理人履行接管职责
管理人接受指定后，应尽快制定接管方案，向债务人，债务人相关人员，实际占有、保管的单位或个人送达人民法院受理破产申请的民事裁定书、指定管理人的决定书及管理人出具的《接管告知书》，告知其接管内容、范围、时间；若不配合，向其明确发出警告，再次强调拒不配合的法律后果；同时，通过全国企业破产重整案件信息网发布公告，声明债务人的印章、证照作废，并加快进行外围调查。
（二）管理人向法院报告并申请裁定、保全
经过前述沟通与警告，若债务人或相关单位和个人仍不协助管理人接管财物，或者出现影响接管的其他情形的，管理人应当及时向受理法院报告。可以申请受理法院对债务人法定代表人、财务管理人员、其他经营管理人及直接责任人员处以罚款,并可以就债务人应当移交的内容和期限作出裁定，责令其限期协助接管。
在申请中，管理人应写明申请的事实与理由，详述管理人无法正常进行接管的过程，包括是否向债务人送达相关法律文书及相关接管通知，是否释明债务人有配合接管的义务。还应报告债务人的基本情况，包括职工数量、是否仍在经营、主要资产所在地、实际经营地、财务账册资料保管地、债务人相关人员所在地等基本外围调查信息。并呈交债务人妨碍接管的证据等。
如果发现债务人财产有被转移的可能，还应向受理法院申请对财产采取保全措施。
在管理人都已无法正常接管的情况下，债务人有极大可能转移资产、销毁材料，因此，针对管理人的申请，法院应尽快决定是否进行强制接管、采取保全。
（三）管理人申请强制执行
对在限期内仍未履行协助义务的债务人或相关单位和个人，管理人要及时申请人民法院采取搜查、强制交付等必要措施予以强制执行。
（四）制定强制接管方案
结合管理人的报告及申请，人民法院根据债务人情况判断是否需要执行局的协助；是否需要启动府院联动机制，协同公安机关、公证部门、债务人上级主管单位等部门；在现场需要多少干警进行配合；是否需要请检察机关进行监督；是否需要请职工代表、社区街道进行见证等，逐点逐项明确各部门职责，妥善制定强制接管方案。
镇江市中级人民法院受理的镇江商业大厦破产清算一案，该破产企业法定代表人不予配合，拒绝移交相关资料，造成管理人工作无法开展，破产程序推进迟缓。针对上述情况，破产合议庭加强府院联动，及时与市国资委沟通，在市政府统一协调下，市中院与公安局、大市口街道、消防、公证处、人社部门组成联合行动小组并通知原镇江商业大厦职工代表到场见证，对镇江商业大厦进行强制接管。[3]
（五）进驻现场
首先对门卫室、办公楼、水电控制室等关键部位进行控制，并张贴人民法院受理破产申请的民事裁定书、指定管理人的决定书、责令限期协助接管的民事裁定书等法律文书，通过宣读等方式告知现场人员管理人的职责，并自即日起，债务人由管理人接管，由管理人负责经营与管理。
（六）盘查清点
若现场仍有工作人员，要求其立刻停止工作，对现场人员信息进行调查登记后，以便后期与职工信息进行核对，确认职工债权。
同时，由管理人对债务人的财产、账簿、印章、文件等进行现场盘查、清点，制作交接清单。
（七）移交给管理人
清点造册后，由人民法院、管理人、债务人相关人员进行确认，全部移交给管理人。证照、印章、经营资质等，管理人应实物接管。财务账簿、财产权证等可能需要中介机构进行审计、评估的，可移交给中介机构保管，若不需要移交，管理人也应实物接管。电子数据资料，应及时拷贝，并封存保管。
厂地、设备或其他资料，可安排债务人原有人员继续管理，也可指派其他保管人员，保管人员应签署承诺书明确其职责。保管期间应采取妥善措施，以防丢失受损，如有需要，可更换门锁，张贴电子封条。
（八）补充搜查
人民法院在民事裁定书中责令其限期协助接管的相关主体中，若有隐匿相关财产、资料的，人民法院有权发出搜查令，对其住所或者财产隐匿地进行搜查。
《民事诉讼法》第248条：被执行人不履行法律文书确定的义务，并隐匿财产的，人民法院有权发出搜查令，对被执行人及其住所或者财产隐匿地进行搜查。
采取前款措施，由院长签发搜查令。
（九）追究妨碍行为法律责任
在接管过程中，应当对债务人的法定代表人、财务管理人员和其他经营管理人员采取强制措施，包括罚款、拘留等，构成妨碍清算罪、隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪等犯罪的，应依法移交有关部门以追究其刑事责任。
对债务人的法定代表人或者实际控制人，可对其作出不准出境的决定，或通过媒体公开其不履行义务的信息。
拒不配合清算，导致债务人财产状况不明，无法清算的相关责任主体，管理人应提起相关民事诉讼，追究其赔偿责任。
浙江华明会计师事务有限公司、李永娒、余丽钗等股东损害公司债权人利益责任纠纷一审民事判决书，瑞安市人民法院（2020）浙0381民初1751号。
法院认为：“被告李永娒在中一公司仅移交部分账册、企业财务状况无法查明且法院要求限期移交其他公司账册（2006年-2009年）并告知财务人员真实身份的情况下，以各种理由未提供账册，并拒不如实告知财务人员的真实身份，其拒不配合清算的行为已然导致债务人的财产状况不明，无法清算。虽然最终获得中一公司的相关会计账册及凭证，但并非被告李永娒履行配合清算义务的结果，而是公安侦查机关在侦查被告李永娒隐匿会计凭证、会计账薄罪案件时经搜查所得，故原告请求被告李永娒承担赔偿责任，本院予以支持。“
（十）事后处理
结语
[1]：参见上海铁路运输法院课题组朱卫东、刘晨、高建清：“上海法院破产案件情况大数据深度分析报告“，载https://mp.weixin.qq.com/s/TQ7KdlGjbli2rDTXbSQdHg。
[2]参见浙江省高级人民法院“2020年浙江法院破产审判工作报告“，载https://mp.weixin.qq.com/s/cfzOPDszrlT8hVFFwn2NEA。
[3]参见“【工作动态】市中院协助破产管理人强制接管破产企业”，载https://mp.weixin.qq.com/s/KR7rpxU_wfAiZkYsVUYI6w。