基建项目前期立项的困惑

建设单位（也俗称业主）主要是负责项目投资、组织建设管理和竣工验收的组织机构，项目的投资主体为建设单位，投资的过程中往往要伴随着融资，因而，建设单位的选择也直接影响着项目的投融资方式。建设单位的主体是机关事业单位还是企业，建设资金来源是财政安排还是自筹，立项方式是审批还是备案（或核准）在实践中感觉仍然还存在不少的困惑。

一、目前基建项目前期立项存在的问题

1、立项主体和审批方式分不清

地方政府往往倾向于将基建项目的建设单位交给当地的平台公司如图1，但也不少项目的立项主体为行业主管部门如图2，由企业还是应该由机关作为建设单位似乎并没有一个明确的说法，因为住建局的职责包括城区市政基础设施的建设，而行业平台公司的业务范围往往也都将市政基础设施的建设范围纳入其中。

非盈性基础设施项目，不管立项主体是机关还是企业，估计大多数人会认为应该采用审批制，因为往往只有政府（包括平台公司）才有投资基础设施的责任和义务。但实践中确实也有采用备案制的如图1，是不是立项方式适用错误？好像也不能这么讲，如果企业使用自有资金投资建设道路，并没有使用预算资金，完全也可以根据《企业投资项目核准与备案管理条例》采用备案制或核准制，比方修建的园区内部道路，受益人往往是园区所有者，企业也完全有足够动力修建。

针对企业投资项目中影响国家安全、战略资源开发和重大社会影响的项目制订了企业投资项目核准目录而采用核准制，核准目录当会根据国家经济宏观调控措施进行调整，实践中也发现不在核准目录的项目类型采用核准制的如图3，不知道是否是因为审批机制觉得既不适宜采用审批制，又不适宜采用备案制，而折中选择的结果。

2、政府投资和企业投资分不清

出现上面各种情形的本质原因应该是没有能正确区分政府投资还是企业投资。企业投资的建设单位主体只能是企业，而政府投资的建设单位主体可为机关事业单位或企业，企业投资项目的立项方式为核准和备案，在核准目录中采用核准制，其它一律为备案制，而政府投资项目一律采用审批制。

然而实践中往往混淆了企业投资项目和政府投资项目，特别是平台公司作为建设单位的而成为干扰项后，问题就变复杂了，比方平台公司作为建设单位使用自筹资金建设基建项目实践中往往大多被纳入政府投资项目范畴，即使平台转型化为市场化主体的声音还没停过，但审批部门的早已习惯将平台公司视为政府的一个部门。

3、预算资金和企业资金分不清；

按照《政府投资条例》使用预算资金的固定资产投资属于政府投资，而政府投资项目包括直接预算安排和资本金注入两种方式，其它的投资补助、贷款贴息等支持政策可以是政府投资项目，也可以是企业投资项目。但实践中很多平台公司（包括那些没在平台目录但履行平台职能的地方国企）在项目立项时资金来源填写自筹资金仍然按照审批制立项，是否这些平台公司的自筹资金等同于财政预算资金，是否当自筹资金不够时财政资金打算兜底？如果平台公司的自筹资金与财政资金混同了，让平台公司按照市场化方式转型，这样具有可能性吗？

当然实践中对于资金来源有不同的理解，因为最终平台公司投入基础设施的资金，财政还是会想方设法通过其它渠道给到平台公司，只是暂时性的平台公司筹措，从最终资金来源的角度看仍然还是财政资金。这点与当初讨论的政府付费且社会资本独资的PPP项目是否适用政府投资项目有类似之处。

二、建设单位的选择及立项方式的路径

上面分析的都是问题，那怎么把这个实践中看似简单的问题搞清楚呢，首先要这几点上达成共识：1、《政府投资条例》中所讲的预算资金安排为直接预算安排，而不能进行无限制延伸；若进行延伸，只要企业具有政府业务的是否都有财政资金来源，是否都要纳入政府投资范围，答案必然是否定的；2、政府投资项目包括直接投资和资本金注入方式，直接投资就是预算安排后直接拨付到预算部门，资金本金注入就是预算安排后注资，并不存在通过平台公司筹资然后再通过其它通道给平台的情形，如果这样可行的话，那不就是违背政府通过企事业单位违规举债的规定了；3、平台公司不属于预算部门，按照财政预算的规定，除注资和具有合法有效的协议外，财政是不能向平台公司拨付资金的。因此，政府投资项目中的直接投资方式的资金只能够拨付到预算部门，那么此情形下的建设单位就是预算部门，而非平台公司，但平台公司可以通过代建方式参与项目建设管理；4、财政部的相关政策和《政府投资条例》都强调预算的约束作用，有多少钱做干多少事，显然把非盈利性的基建项目推给平台公司，都会打破这种约束；5、要平台公司市场化转型，除非那些平台公司受益的基础设施项目，否则，按照商业规则平台公司是不可能承建非盈利性的基建项目。在这几点共识的前提下，我理解的建设单位选择及立项方式应该按照以下方式。

为了图示简洁，省略了准经营性项目，准经营性项目视是否有财政预算安排可归类于非盈利性或经营性类别中。实践中出现前期立项的问题往往是因为把非盈利性项目交给企业自筹（短期内让企业自筹也改变不了性质）导致建设单位的主体和立项方式等出现千奇百怪的问题。

三、建设单位的选择及立项方式的建议

1、针对PPP项目的审批方式

财政要求项目采用PPP模式的前置条件是完成可行性研究报告，发改的要求是完成项目审批（或核准或备案），可研批复对应的是审批制，也就是政府投资项目，而核准制或备案制是针对企业投资项目，为了满足财政和发改的双“入库”要求，目前项目采用PPP模式的大多按照审批制立项。

2、对于企业自筹的非盈性项目按审批制立项

《政府投资条例》中明确非盈性项目以财政资金直接投资为主，而地方政府的基建任务重，财税收入来源少，财政资金没法安排那么基建项目，还没法真正意义上剥离平台公司，非盈性项目交由平台公司实施的情形也极为常见，这种情形下，虽然面上可以按照备案制立项，但建议按照实质重形式的原则按审批制立项,《江苏省政府投资管理办法》在最后就明确国有企业、融资平台实施的政府投资项目适用于该办法，除非那些具备商业逻辑的非盈性项目可按照备案制立项。

3、平台公司转型为代建单位

基建项目的建设周期长、涉及的到环节多，机关或事业单位往往不具备作为建设单位的能力，而平台公司往往在建设管理方面拥有大量的人才且与政府沟通顺畅，将平台公司转型为代建单位再适合不过了。