瞭望｜国家科技治理体系如何完善？

▲ 参观者在2020 年世界工业设计大会上观看载人月球车概念设计模型（2020年11月25日摄） 孙文潭摄

◆ 发展什么样的科技更加需要考虑科技伦理问题，组织科技活动更加需要促进政府和市场的协同，对科技影响的评价更加需要综合专业判断和价值判断等，强化科技治理迫在眉睫

◆ 科技治理体系需从科技伦理、科技投入、科研数据和科技评价四个方面发力

国家科技治理体系如何完善

文 | 温珂 游玎怡

温珂：中国科学院科技战略咨询研究院研究员、中国科学院大学公共政策与管理学院教授；

游玎怡：中国科学院科技战略咨询研究院特别研究助理（博士后）

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，明确提出深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系。

　　长期以来，嵌入在建设国家创新体系场景中的科技体制改革，获得了决策者和学者们的重点关注，相关研究广泛深入。当下，伴随新兴技术的应用扩散以及全球竞争格局的深刻调整，科技体制改革的驱动力和重点正在发生变化，更加需要从科技治理视角出发讨论改革的着力点。

　　面向未来，建设世界科技强国需要国家科技治理体系现代化的支撑，科技体制改革的目标也将更加聚焦于完善国家科技治理体系的建设。

准确理解国家科技治理体系内涵

　　科技治理强调通过多元参与、民主协商和协调合作，共同促进科学技术的发展，并管控各类新兴科技带来的风险和不确定性。

　　与传统科技管理相比，科技治理带来的主要变革包括：

　　一是理念上从以控制为中心转向以协调为中心。传统的科技管理强调政府对其他主体的控制力，自上而下地管控创新资源的分配和创新主体的活动。科技治理强调建立政府、市场和社会等多主体间协调对话的制度体系，即国家科技治理体系。

　　二是主体上从政府主导转向多主体共同参与。在传统科技管理中，政府居于核心位置并发挥主导作用。科技治理则将政府、大学/科研机构、企业、社会组织和公众等不同治理主体共同纳入治理体系。跨地域、跨领域、多元利益相关主体的网络化联结构成了国家科技治理体系的结构特征。

　　三是过程上从单一线性转变为整体性和系统性。单一线性是指自上而下的控制-执行关系。这种关系不仅存在于各级政府之间，也存在于政府与其他主体之间；其他主体相互之间则缺乏有效联结和互动。而在科技治理中，各类主体间的互动、自组织行为和协同演进成为主要方面，治理过程呈整体化、系统化特征。

　　四是手段上由强制性转向经济、政策、法律、市场并举。不再仅仅依靠强制要求或禁止行为的管制型措施，而是综合运用直接供给、补贴激励、信息公开、联盟建设等方式，引导主体行为以实现治理目标。

▲ 2月10日，载人潜水器支持保障母船“探索二号”搭载载人潜水器“深海勇士”号返回三亚港赵颖全摄

新兴科技发展带来治理新挑战

　　新兴科技的前沿性、复杂性和不确定性，为科技治理的各个环节带来新挑战。发展什么样的科技，当前比以往更加需要考虑科技伦理问题；如何组织科技活动，更加需要促进政府和市场的协同；对科技影响的评价更加需要综合专业判断和价值判断。而且，新兴科技发展给人类带来共同挑战，更使得强化全球科技治理迫在眉睫。

　　首先，新兴科技带来科技伦理问题。科技伦理是科技活动中人与社会、人与自然和人与人关系的思想与行为准则，规定了科学共同体应恪守的价值观念、社会责任和行为规范，是科技活动必须遵守的价值准则。近年来，基因编辑技术、人工智能技术等前沿科技迅猛发展，在为公众带来新变化和新愿景的同时也给人类社会带来伦理失范风险，一些重大科技伦理事件突破了人类的伦理底线和价值尺度。

　　我国科技迅速发展与科技伦理制度相对滞后的矛盾凸显。准确把握愈发开放、多元的社会文化特征，建立与之相适应的科技伦理治理体制机制，是科技治理体系建设的起点。

　　其次，新兴科技活动对现行投入体系带来挑战。与大团队合作、系统集成的空天技术、核技术和生产制造技术相比，以信息技术和生物技术为代表的新兴技术研发活动呈现分散分布式特征，市场进入门槛降低，科技多元化投入趋势日益显著。

　　一方面，新兴科技活动高度依赖前瞻布局和前沿探索，我国研究与试验发展（R&D）经费中基础研究经费占比偏低，政府和市场的投入均不足。2019年，我国基础研究经费投入仅占R&D经费的6.03%，与欧美国家15%～20%的占比存在较大差距。特别是全国企业投入基础研究经费仅50.8亿元，占企业R&D经费的0.36%；另一方面，在全国科技创新中心建设中，不同层级、部门间的协同机制尚需破题。投入主体与治理主体相割裂、财政科技事权与支出责任不清晰等问题依然突出。如何加强政府引导，并恰当运用公共政策引导市场参与科技研发投入，是优化科技投入面临的首要问题。

　　第三，科研范式数字化转型带来科研活动管理方式变革。大数据等新兴技术驱动的数字化转型，带来科研范式和科研组织的深刻变革。一方面，数据成为科研活动的基础资源和重要生产要素，数据密集型科研范式冲击传统研究范式，可能通过对大量已知数据的挖掘和计算得到未知理论，数据的获取和应用占据突出位置；另一方面，科研活动过程本身以数字化方式进行，科研组织的边界消失，组织模式从刚性化向液态化发展，跨层级、跨领域、跨区域的数字化开放协同网络成为必然趋势。这些转变的发生，对界定科研数据权属、规范科研数据的使用和共享、布局数字化基础设施、实现有效监管提出了全新的命题和挑战，有必要从科研活动和科研机构两个层次，构建数字化转型趋势下科技治理体系的核心架构。

　　第四，新兴科技亟需创新科技评价机制。完善的科技评价治理机制，能够为提高科技资源分配和科技信息流动效率、优化科技政策、提升科技治理体系运转效能提供有力支撑。但由于新兴科技的快速迭代性、前沿性、不确定性等特点，评价新兴科技的难度和复杂性也急剧增加，面临着技术研发、经济前景、科技伦理、利益复杂性等多重挑战。传统的管理评价和用户评价已不能适应新兴科技的发展需要，亟需独立第三方从专业视角、多重维度对科技活动的各个主体和环节进行客观评估和综合考量。

　　第五，新兴科技发展加快全球科技竞争格局调整，融入全球科技治理面临严峻挑战。科技创新爆炸式涌现、世界多极化趋势加强、人才和资源的全球流动，都要求建立全球视域下的科技合作和治理格局。扩大科技合作对于解决人类共同危机和提高科技研发能力和效率均具有重要意义。但世界范围内的贸易保护主义抬头，捍卫和提升本国科技优势已成为大国竞争的焦点。科技全球化与逆全球化两大趋势的冲击，加剧了科技合作与竞争格局的复杂性和不确定性，也增加了全球科技治理的难度。我国在部分新兴科技领域的角色正从追赶者向领跑者转变，如何融入全球科技治理并参与全球科技治理的秩序和规则建设，是国家科技治理体系建设的必要外延。

完善国家科技治理体系需四处发力

　　应对上述挑战，需要在科技伦理、科技投入、科研数据以及科技评价等方面，加强科技治理体系建设。

　　一是完善科技伦理治理体制，鼓励科技伦理治理机制创新。加强我国科技伦理监管体系建设，强化监管机构之间的横向合作，完善监管程序，围绕新兴科技研发和应用全过程建立健全公开透明的法律法规和标准体系。推动科技伦理监管从基于先行原则的“事后治理”向基于防范原则的“适应性治理”转变，强调随着新兴科技研发和应用的发展不断完善科技风险评估和监管。进一步针对伦理审查、伦理教育、伦理传播、违规行为处理等具体问题，完善科技伦理治理机制。立足国情推进伦理治理机制创新，积极参与国际伦理议题讨论和国际伦理规则制定，推动全球科技伦理治理体系的完善。

　　二是发挥财政科技投入引导作用，构建多层次多元化科技投入治理体系。“十四五”期间，从完善政府财政投入的整合机制、促进企业投入的激励机制、引导金融资本的补助机制以及拓宽社会资金的投入机制等方面推进改革，实现政府、企业、金融、社会等各类资源形成合力，建成多元化、多层次、多渠道的科技投入治理体系。合理确定政府财政科技投入的边界，划分中央与地方权责，围绕上海、北京、粤港澳等科创中心建设和国家重大区域战略部署，协同中央和地方财政科技投入。通过中央科技计划，引导市场加大研发特别是基础研究的投入，引导地方财政科技投入更加聚焦于关键核心技术攻关。积极探索基础研究领域科技资源多元化投入的治理机制创新。发挥科技成果转化引导基金、新兴产业创业投资引导基金等作用，以项目投资、税收优惠、政策性贷款和投贷联动等方式，引导金融资本积极参与科技创新投入。

　　三是建立健全科学数据治理体系，推动科研组织网络建设。适应数据密集型科研范式转型，针对科学数据资产权属、全生命周期管理以及数据安全等，进一步完善《科学数据管理办法》。通过政府采购、服务外包、共建共治、人才流动等多种方式，充分调动各方积极性，加强多元协同机制创新，健全科学数据治理的制度体系。加快基于数据的科研活动组织方式创新，开展跨学科交叉研究的分布式科研组织网络建设，充分依托基础设施、学科基础和产业集群等资源优势优化科研布局，促进知识转移，提高科研效率。深度参与全球科学数据开发、利用和共享的标准制定与风险治理。

　　四是充分发挥科技类社会组织的作用，加快科技评价治理机制创新。深化科技评价制度改革，坚决破除唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项。鼓励和支持科技社团、行业协会、民办非企业等各种科技类社会组织发挥学术性、专业性和独立性等优势，开展科技评价。建立科技类社会组织参与公共科技管理事务的机制，提高决策科学化水平。同时，科技类社会组织应当建立面向社会的交流机制，积极开展社会价值评价，在服务公共决策的同时，推动社会对科技的认知和响应。面对新兴科技发展的不确定性，进一步完善同行评议制度，加强科研质量评价。 LW

刊于《瞭望》2021年第33期