最高法院:拍卖过程中土地规划用途变更是否会影响强制拍卖的效力?|保全与执行
【最高人民法院】
拍卖过程中土地规划用途变更并不影响强制拍卖的效力
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裁判要旨
执行土地被法院查封，只限制其处分权，当地政府有权作出行政行为变更其规划用途。在拍卖过程中，执行土地规划用途性质改变，也是交易风险的归属问题，其并非执行法院拍卖公告瑕疵，并不影响强制拍卖的效力。
案情介绍
一、2015年4月8日，关于南昌市第四建筑工程有限公司与赣鄱公司等民间借贷纠纷一案中，江西高院裁定，拍卖被执行人赣鄱公司名下某土地使用权（以下简称“案涉土地使用权”）。
二、2015年12月26日，本案经刊登拍卖公告并发布拍卖信息后，共有3位竞买人报名，分别为某小额贷款有限公司、谱洋公司、万雨尘，并按要求交纳了竞买保证金。后万雨尘得知该宗土地已被南昌市规划局由商业用地改变规划为绿化用地，且此间执行法院和拍卖机构均未出面解决土地用途争议，遂决定退出竞拍。
三、2016年1月12日，谱洋公司以1.8亿元竞得案涉土地使用权。后其并缴纳完毕拍卖标的款。
四、被执行人赣鄱公司以涉案拍卖行为存在违法选择拍卖机构、限制竞买人万雨尘委托代理人到场竞买等为由相继提出执行异议与复议，均被法院驳回。
五、2016年10月28日，江西高院裁定案涉土地使用权归买受人谱洋公司所有；并办理了过户登记手续。
六、利害关系人万雨尘提出执行异议，被江西高院裁定驳回；后万雨尘提起执行复议，最高法院裁定撤销上述异议裁定，指令江西高院对其执行异议进行审查。
七、2017年3月28日，江西高院作出（2017）赣执异5号执行裁定，驳回万雨尘的异议请求。
八、2017年6月29日，最高法院作出（2017）最高法执复33号执行裁定，驳回万雨尘的复议申请。
裁判要点及思路
首先，案涉土地使用权在拍卖期间虽由南昌市规划局同意变更为绿地，但在公告拍卖时及拍卖终结后，该地块的绿地变更规划已被取消，仍维持商业用地性质不变。
其次，土地用途性质规划的改变并非导致强制拍卖无效的法定情形，即便发生地块用途性质改变，亦属交易风险的归属问题，并不影响强制拍卖的效力。
再次，涉案拍卖并不存在妨碍竞买人万雨尘参与公平竞价的情形，无需撤销。法院拍卖公告中一直显示该地块是商业用地，且拍卖也是按照商业用地拍卖，最终该地块亦一直维持商业用地性质不变。竞买人万雨尘根据其他信息而非信赖拍卖公告，作出涉案土地被变更规划为绿化用地的判断，认为该土地没有商业开发前景，自行放弃竞拍，是对自身竞拍权利的处分。
最后，南昌市人民政府对于土地性质规划的变更，是其行使行政管理职能的具体行政行为，竞买人万雨尘虽主张涉案拍卖被人为操纵，但从其举证证明或法院查明的事实来看，并无充分的证据。
实务要点总结
前事不忘，后事之师。现结合最高法院裁判观点，针对拍卖过程中，土地用途性质改变并不影响强制拍卖的效力的相关问题，总结要点如下，供实务参考。
一、当事人、利害关系人提出异议请求撤销拍卖需符合法定条件与事由，根据《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》【法释〔2015〕10号】第二十一条的规定，包括串通竞买、无竞买资格、不公平竞买、拍卖公告缺陷及其他严重违反拍卖程序的情形。
二、法院拍卖公告是对执行标的物的客观权威描述，竞买人理应信赖该拍卖公告而非其他信息（乃至政府公告信息）作出是否参与竞买的决策。竞买人认为执行标的物自评估后发生重大价值变化，与拍卖公告不符的，可以向执行法院反映情况。司法实务中，执行法院发布拍卖公告时若符合执行标的物相关状况，则事后难以认定其属于拍卖公告瑕疵并可依法撤销拍卖。因为执行标的物的价值变化或市场价值可通过竞价过程予以体现，标的物风险自竞买后依法发生移转，此属于竞买人应承担的交易与商业风险。
三、法院查封不动产在性质上属于保全措施，实际上是通过对物的交换价值的控制，对查封物的处分权能予以限制，来实现债权人的债权。当地行政机关在没有收到法院禁止改变土地使用权性质规划协助执行通知书的情形下，有权对执行土地作出规划调整的具体行政行为。
相关法律
《民事诉讼法》
第二百二十五条 当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。
《合同法》
第一百四十二条 标的物毁损、灭失的风险，在标的物交付之前由出卖人承担，交付之后由买受人承担，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。
《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》【法释〔2015〕10号】
第五条 有下列情形之一的，当事人以外的公民、法人和其他组织，可以作为利害关系人提出执行行为异议:
（一） 认为人民法院的执行行为违法，妨碍其轮候查封、扣押、冻结的债权受偿的；
（二） 认为人民法院的拍卖措施违法，妨碍其参与公平竞价的；
（三） 认为人民法院的拍卖、变卖或者以物抵债措施违法，侵害其对执行标的的优先购买权的；
（四） 认为人民法院要求协助执行的事项超出其协助范围或者违反法律规定的；
（五） 认为其他合法权益受到人民法院违法执行行为侵害的。
第二十一条 当事人、利害关系人提出异议请求撤销拍卖，符合下列情形之一的，人民法院应予支持:
（一） 竞买人之间、竞买人与拍卖机构之间恶意串通，损害当事人或者其他竞买人利益的；
（二） 买受人不具备法律规定的竞买资格的；
（三） 违法限制竞买人参加竞买或者对不同的竞买人规定不同竞买条件的；
（四） 未按照法律、司法解释的规定对拍卖标的物进行公告的；
（五） 其他严重违反拍卖程序且损害当事人或者竞买人利益的情形。
当事人、利害关系人请求撤销变卖的，参照前款规定处理。
法院判决
以下为该案在最高法院审理阶段关于本案争议事项的“本院认为”部分的详细论述与分析：
本院认为，本案的争议焦点为：一、涉案土地使用权性质是否已变为绿地，以及涉及规划调整的有关行政行为是否影响涉案拍卖效力；二、涉案拍卖是否存在妨碍竞买人万雨尘参与公平竞价的情形，是否应当撤销。
关于第一个争议焦点，即涉案土地使用权性质是否已变为绿地，以及涉及规划调整的有关行政行为是否影响涉案拍卖效力的问题，本院在赣鄱公司、闵齐龙、易奇文申请复议的（2016）最高法执复37号案中已经查明，政府最初虽然同意了绿地变更计划，但该规划实际上并未真正实施，江西高院在拍卖该地块时，该地块的性质没有发生改变，仍然是商业用地，且其后该地块的绿地变更规划已被取消，仍维持商业用地性质不变。此次万雨尘并未提出新的事实和法律依据，故万雨尘主张涉案土地使用权已变更为绿地的复议理由，与事实不符，不能成立。再者，土地用途性质规划的改变并非导致强制拍卖无效的法定情形，即便发生地块用途性质改变，亦属交易风险的归属问题，并不影响强制拍卖的效力。万雨尘认为涉案土地规划性质的改变即导致强制拍卖无效的复议理由，没有法律依据，本院不予支持。
关于第二个争议焦点，即涉案拍卖是否存在妨碍竞买人万雨尘参与公平竞价的情形，是否应当撤销的问题。涉案拍卖已依照法定程序予以公告，并举行公开拍卖。人民法院的拍卖公告中一直显示该地块是商业用地，且拍卖也是按照商业用地拍卖，最终该地块亦一直维持商业用地性质不变。人民法院的司法拍卖公告，对拍卖物的性质及现状进行客观描述，是竞买人参与竞买活动，判断拍卖物价值的最直接依据。竞买人应当在信任人民法院的拍卖公告的基础上，作出理性判断。万雨尘根据其他信息作出涉案土地被变更规划为绿化用地的判断，认为该土地没有商业开发前景，据此在拍卖过程中自行放弃竞拍，是对自身竞拍权利的处分，并非是由于拍卖限制其公平竞价所造成，由此更不能得出涉案拍卖违法的结论。
此外，南昌市人民政府对于土地性质规划的变更，是其行使行政管理职能的具体行政行为，万雨尘主张涉案拍卖被人为操纵，从目前本案查明的事实来看，并没有充分的证据支持这一结论，故万雨尘关于涉案拍卖被人为操纵、应当撤销重新拍卖的相关复议请求理据不足，不能成立，本院不予支持。
综上，万雨尘的复议理由不能成立，应予驳回。江西高院（2017）赣执异5号执行裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
案件来源
《万雨尘、南昌市第四建筑工程有限公司民间借贷纠纷执行审查类执行裁定书》【最高人民法院（2017）最高法执复33号】
延伸阅读
关于拍卖过程中，土地用途性质改变并不影响强制拍卖的效力的相关问题，我们检索到以下典型案例，以供读者参考。
案例一：《南昌市第四建筑工程有限公司与江西赣鄱置业有限公司、刘健等民间借贷纠纷、企业借贷纠纷执行裁定书》【最高人民法院（2016）最高法执复37号】，本院认为，涉案拍卖程序符合法律规定。赣鄱公司等主张涉案土地使用权因政府规划发生变化，故其土地使用权已不复存在，涉案拍卖应当无效的复议理由不能成立。政府规划变更并不意味着土地权属变更，涉案土地使用权权属并未发生改变。而且根据查明事实，政府规划亦已继续保持原用地性质及规划不变，赣鄱公司等主张土地使用权已经灭失的复议理由，没有事实和法律依据。本案拍卖并不存在《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十一条规定的撤销拍卖的法定情形，涉案地块用途虽曾经政府批复改变规划，但土地用途性质规划改变并非导致强制拍卖无效的法定情形，本案强制拍卖在前，涉案地块用途性质规划变更批复的有效公示在后，即便发生地块用途性质改变，亦属交易风险的归属问题，并不影响拍卖效力。