社区治理观察丨主体治理 规则治理，凸显基层治理效能

2021年4月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》发布，成为基层治理的纲领性文件。其中强调，基层治理是国家治理的基石。基层治理被赋予如此重要的战略地位，而现实中却始终存在基层治理体系不畅、治理能力不足等问题，难以有效将制度优势转化为治理效能，阻碍了基层治理现代化的步伐。

党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理”以来，诸多领域开始了从社会管理向社会治理转变的实践，不同层级、不同地方也对社会治理创新进行了百花齐放式探索。但深入地看，当前基层治理实践体现出几个核心逻辑：

一是治理锦标赛驱动逻辑。在这种逻辑驱动下，上级政府通过奖励或考核机制驱动基层治理创新。但基层治理实践容易出现模仿加工现象，倾向于在形式和口号上比拼，实质性的创新却显得不足。

二是短期内速成品牌逻辑。由于基层频繁的领导职务变动，使得通过“分管制”推进的治理实践要么被要求快速见成果，要么因为官员流动而被迫终止并更换其他思路，难以真正积淀出有效成果。

三是有主体无规则治理逻辑。从社会管理到社会治理，治理主体多元化方面有了显著改变。然而，多数基层治理实践中只有治理主体，缺乏有效的治理规则和联动机制，导致实践中普遍存在“一方独大”的畸形治理结构和千篇一律的治理样态。

在推进城乡社区治理创新进程中，浙江省海宁市马桥街道最初同样面临着一系列治理困境。很多研究倾向于将社区治理困境归因于体制梗阻，因而诉诸破除体制壁垒来解决。而马桥街道在实践中另辟蹊径，通过在体制外进行增量改革、制造联结，来改善治理困境。

具体而言，马桥街道党工委近年来大力引入专业社会组织、培育本土社区社会组织，通过公益创投、购买服务等方式，为辖区内不同城乡社区、不同人群提供了多元化社区服务，逐渐改善了转型之初存在的多重困境和治理难题。在此过程中，街道党工委坚持城乡融合发展理念，在引入、培育社会组织过程中秉持“支持而不越位”的行动导向，为社会组织参与基层治理创设了相对包容和具有稳定发展预期的环境。

从根本上讲，马桥街道坚持了主体治理与规则治理的双重原则，不仅注重在既有党政主体基础上引入和培育社会组织、社工、居民自组织等多元主体，而且更加注重党建引领多元治理主体的规则，包括正式规则的制定和非正式规则的遵循。其探索基层治理体系和治理能力现代化实践的具体路径包括以下方面：

一是借道专业社会组织，构建基层治理多主体生态。2017年以来，该街道陆续引入外部专业组织，借助高校专业力量，让其在社会组织服务中心运营、社会工作站督导、公益创投项目指导等方面发挥积极作用，编织了党建引领多元主体参与基层治理的生态网络。

二是搭建机制，确保多元联动优势。该街道在基层治理实践中形成了一系列制度保障机制，如社会组织党建联席会议制度、“三社联动”机制等，发挥不同主体的优势，致力于实现辖区居民美好生活和共同富裕的治理目标。

三是尊重村（社区）实际，鼓励多元化社区治理模式。该街道在治理统筹时尊重每个村（社区）的实际情形，让村（社区）“两委”、社会组织、社工等主体能够嵌入社区情境，成为基层治理的一项无形的规则，推动着各村（社区）探索形成符合特定脉络的治理模式，如新塘村的“柴砖银行”、桐溪社区的 “七微共治”、利众村的“银杏汇”、丰收社区的“爱心商铺联盟”等。

正是注重多主体合作共治治理结构的搭建，以及基层治理正式规则与非正式规则的均衡性运用，确保了马桥街道在党建引领基层治理实践中凸显更多治理效能。

（作者系华东理工大学社会工作系副教授；中国社会工作教育协会理论专委会副秘书长，上海现代公益组织研究与评估中心主任）

作者：徐选国