北京某水产养殖农业典范，要按违建强拆？法院判决：撤销催告书

原告

于xx、金xx

代理律师

郭士龙 北京万典律师事务所律师

被告

北京市海淀区xx镇人民政府

01

案情介绍

原告于xx、金xx系北京市海淀区某村养殖中心鱼塘、饲料和设备仓库房屋的所有权人和管理人。2006年8月21日，二人签订《合作协议》，合作建设水产养殖场。涉案建筑共7处，建筑面积为2322.2平方米，建设时间约为2007年。涉案建筑所在土地分类为：旱地、林地、坑塘水面、水田或水浇地，全部用于水产养殖。原告二人及亲属、朋友通过大量的资金投入和辛勤工作，使原来的废坑和荒地变成了获奖无数、央视和其他多家媒体报道、北京市农业主管部门领导、国内同业参观学习的现代水产养殖业、现代设施农业的典范，为土地的科学利用和现代农业发展做出了积极贡献。

2020年10月21日，北京市海淀区xx镇执法人员接到投诉举报后，对包含涉案建筑在内的位于北京市海淀区xx村 90处搭建的建筑物依法进行现场检查。2021年3月29日，北京市海淀区xx镇违法建设核查队（以下简称核查队）作出《催告书》（以下简称催告书），内容如下：房屋的管理人或者所有人，您所建设（或目前居住、使用）的房屋属于违法建设。为保障您的个人权益，根据《北京市城乡规划条例》（以下简称城乡规划条例）第七十八条之规定，现再次告知您于2021年4月1日8∶00之前搬离并腾空房屋，同时自行拆除上述违法建设并恢复土地原貌。若到期未腾空并拆除，核查队将于2021年4月1日8∶00 后对该房屋进行依法拆除，因拆除所产生的一切损失由您个人承担……

02

行政诉讼

为了维护自身合法权益，防止房屋遭遇强制拆除，于xx、金xx二人联系到北京万典律师事务所资深法律咨询师王江维，经过几番沟通交流之后，当事人最终决定委托，并将案件交给万典律所郭士龙律师代理案件，郭律师经过研究材料，分析案情后，认为该催告书存在主要证据不足、适用法律法规错误、严重违反法定程序等情形，依法应当予以撤销，并协助当事人向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼，具体理由如下∶

一、催告书对原告的权利义务产生直接的实际影响，具有可诉性，原告有权向法院提起诉讼。

本案中，催告书的实质是限期拆除通知书。被告和核查队没有对原告作出限制拆除决定书，不存在催告的后续环节，而是直接以催告书的表面形式实施限期拆除的行为，该行为明显对原告的权利义务产生了实际影响，损害了原告的财产权益和农业生产经营权益，催告书具有可诉性。从谈话通知书、催告书均是向原告的养殖中心送达，原告也是应通知去上庄镇政府谈话，催告书的内容均指向原告，原告系催告书所指向的所谓违建的所有人和管理人，原告对此不服，有权向法院提起诉讼。

二、原告养殖场内不存在违法建设，原告从事的设施农业属于农业内部结构调整，并受国家政策支持。

（一）原告金xx通过与北京市海淀区xx村村民委员会签订的补充协议承包废坑荒地。协议是协议当事人之间的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，不违反公序良俗，协议合法有效，受法律保护。原告在此地养殖具有合法的土地来源。

（二）从协议和原告提供的照片中，可以充分明确承包范围为废坑，土地性质并非耕地。原告按照协议内容从事种植养殖。

（三）原告用于水产养殖的生产设施用地及附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，仍属于农用地范畴，不需要农用地转用审批。

（部分养殖场获奖奖杯和荣誉证书）

本案中，原告的农业设施和附属设施没有占用耕地，即使是农用地也不需要办理农用地转用审批手续。从原告养殖现场的情况来看，完全是农地农用，没有用于其他非农建设，不存在超过用地标准，没有改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，更没有将设施用于其他经营。因此，原告的水产养殖场不但不存在违法建设情形，而且受国家政策支持。

三、原告的水产养殖设施及附属设施的建设不用农用地转用审批、不用建设用地审批，选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者建设规划许可证，不受《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）的调整，不存在违反城乡规划的情形。

原告建设的循环水养殖大棚、库房是农用地上的农业生产设施和附属设施，没有改变农业农用性质，而城乡规划法主要调整的是非农建设和需要在建设用地上的建设。根据城乡规划法第十八条、第二十九条、第三十七条、第四十二条，城乡规划条例第二十九条、第四十条规定，城乡规划主要调整的是非农建设和需要在建设用地上的（工程）建设，即需要用地审批、建设用地。而原告的建设属农业生产设施和附属设施用地，不是非农建设工程，不需要用地审批，不需要建设用地。另外，原告的生产设施和附属设施建于2007年，早于城乡规划条例的实施日期。根据法不溯及既往和法无禁止即自由的原则，被告适用城乡规划条例对原告的设施农业作出行政行为明显属于适用法律法规错误。

（农业农村局等领导视察指导工作）

四、催告书违反法定程序。核查队在没有任何违建证据，没有限期拆除决定，没有书面告知原告的行政复议和行政诉讼的权利，直接向原告作出催告限期拆除程序严重违法。

五、核查队是xx镇政府的内设机构，对于其以自己名义作出的行政行为不服提起诉讼的，原告有权起诉镇政府。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条的规定，应当以镇政府作为被告。

综上所述，原告利用废坑和荒地进行水产养殖属于设施农业，其建设的生产设施和附属设施全部用于农业生产，没有超过必要的、合理的限度要求，完全符合我国现代农业的发展要求和国家对设施农业、乡村振兴的支持政策，不存在违反城乡规划规定的情形。几年的养殖取得了较好的口碑和成绩，也受到了诸多部门和领导的认可。催告书存在证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序等情形，对原告的权利义务产生了直接影响，依法应当予以撤销。

03

法院审理

北京市海淀区人民法院审理认为，行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，符合法定程序。关于催告书认定事实是否清楚。

首先，根据本院查明之事实，涉案建筑所涉及的土地类别用途为旱地、有林地、坑塘水面、水田、水浇地，属于农用地。根据城乡规划法第四十二条的规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。因此，农用地上的建筑无法取得规划许可手续，乡镇政府进行查处时不宜仅以涉案建筑未取得规划许可证即认定为违法建设。

其次，涉案建筑建设于 2007年，用于水产养殖，未用于其他非农建设。对于规模化养殖的相关规定，原中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国农业部共同多次下发通知进行规范，在不同时期要求经营者履行提出申请、进行审核或备案等程序。其中，现行有效的4号通知中第一条规定设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地。于xx、金xx虽未提交证据证明其取得了涉案建筑的相关备案、审批手续，但根据本院审查的情况，涉案建筑有两处为养殖大棚，一处用于工人居住，其他为储存仓库，其中养殖大棚面积约占拆除面积的 80%以上，本案亦无证据证明涉案建筑用于其他非农建设。xx镇政府在查处涉案建筑时，在未充分考虑涉案建筑补办相关农用地手续的可能性的情况下，不宜直接以违法建设为由进行查处。

另，xx镇政府在无法确定涉案建筑的所有人或管理人的情况下，未在违法建设所在地等地发布公告即作出限期拆除决定，且在催告书之前已获悉于xx、金xx的联系方式，仍采用张贴送达的方式送达催告书，未向法庭提交其向于xx、金xx直接送达及其拒绝签收的相关证据。

综上，xx镇政府作出催告书前，未履行相应的法定程序，属于程序违法。鉴于涉案建筑截止本判决书作出之前尚未拆除，故本院判令撤销被告作出的催告书。

04

胜诉判决

综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决如下∶

撤销被告北京市海淀区xx镇人民政府于二零二一年三月二十九日对原告于xx、金xx作出的《催告书》。

案件受理费50元，由被告北京市海淀区xx镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。