界线管理初论（上）
摘要
保障空间界线划分的科学性和准确性，加强法定界线的规范化和标准化管理，是完善我国界线管理制度体系的核心问题。为探讨其机理和解决路径，本文采用系统思维和法律思维、归纳解析和比较研究的方法，从五个方面进行了初步研究。提出的结论性意见包括：加强界线管理是依法治国和完善国家治理体系的迫切需求，建议研究制定界线管理专门法；在严格的技术标准支撑下实行严格的管理制度，建议对现有标准进行系统整合；界线管理实践应当把握三个方向和两个重点；建议在战略上做好界线法律和技术标准两个体系建设的顶层设计，在具体部署上落实界线管理的国家政策和顶层设计规定的任务；促进界线管理向治理转变是提升质量和效率的必由之路。
1.1.1 名词解释
现行法规和技术标准中未见有关界线的术语和定义，《现代汉语词典》（第7版）对界线的解释有三种：①指两个地区分界的线；②指不同事物的分界；③指某些事物的边缘。其中，第2种解释比较简明准确，因“事物”为并列结构名词，既含事又含物，所以为区分不同的事和物均需划定分界线。由于对应界线的事物既是具体的又是抽象的，出于严谨，在定义界线时应明确定义项中的事物为具体事物。
1.1.2 概念定义
根据国家相关标准的规范表述，概念是客体在人们心理上的反应，定义是对概念的语言描述[1]。依此，界线概念的语言描述应将“界线”作为被定义项，将“不同具体事物的分界线”作为定义项，将“是指”作为定义联项，从而构成界线的定义：“界线是指不同具体事物的分界线，包括自然的和人为的界线。”
1.1.3 界线的分类
界线定义的内涵小、外延大，是属概念（上位概念），其分类型的界线概念则是内涵大、外延小，均为种概念（下位概念）。因为界线定义的外延中被概括性列举的自然界线和人为界线，各自还可续分次级的具体类型界线，所以它们既是界线的属概念，又是其下分类的种概念[2]。基于界线管理实务工作的需要，对界线分类中的一些属概念也应分别进行定义。
1.2.1 具象性
界线是可识别、可固定的，其适用对象为具体的事（包括公事和民事）和具体的物（包括自然物和人工物）。其本质是划定的管控界线落地后所占据地域范围的界线。因土地是自然资源和不动产的共同载体，故实体界线的一般形式是区分各种具体事物的地界。
1.2.2 契约性
界线的落地确定，须经界线毗邻双方权利人共同指界认证，并依法定程序签订契约（协议）。即使对有争议地段的界线，也要签订客观表述各自主张的“界线争议原由书”。这种界线契约不仅受合同法的约束和保护，而且作为权利登记的申请要件，经登记后也受物权法的保护。
1.2.3 共有性
界线为区分其两边事物的共有标志，由共有方共同维护并平均负担有关费用。共有界线两边可构成狭义相邻关系，受相邻权的法律保护。江河湖等岸线的毗邻地，会以水体为通连介质而构成广义相邻关系，故生态环境案件，除公益性诉讼外，还应有基于相邻关系的私益性诉讼。
1.2.4 封闭性
不同事物的范围，是由分界线构成的封闭几何图形，作为可识别且排他的权利（力）单元。依法定程序实施界线测绘时，固定界线封闭图形的几何条件和精度，须满足管理的要求。对由界线封闭的每个区域或单元，按照相关规定，应当具有全国统一编码的唯一代号。
1.2.5 标志性
无论是法定还是约定（或者依习惯规定）的界线，包括规划管控区的界线，需要将其标志的正确位置在实地进行精准固定（包括界桩和数据），并通过登记或以实物、文件、图件和吿示牌等形式向社会公示，以利公众对规定的遵守和监督，发挥界线在公共管理上的作用。
1.2.6 可诉性
界线划分、落地固定、标志维护等，都依照法律、技术法规和法定程序实施，界线关系人为保护合法权益，可对涉界的争议和纠纷，依法提出行政裁定和法律裁判的请求，由执法和司法机构受理界线争议和界线纠纷的案件。因此，依公法和依私法的法定界线，皆具有可诉性。
1.2.7 空间性
界线可在某一段或某个区域的空间发生重叠、重合、交叉和包含的关系。不同界线图形中的一部分，占有同一个空间的形式为重叠。完全相同的界线图形占有同一个空间的形式为重合。不同类的界线在某点重合的形式为交叉，某界线图形镶嵌于另一界线图形之中的形式为包含。
1.2.8 变动性
界线确定后一般是相对稳定的，但由于自然条件变化、经济社会发展和公共管理的需要，界线会发生依法调整的变动。如因各种保护区的设立与整合、行政区域的分并增减、基础设施工程建设的征地拆迁，以及开展国土整治等活动发生的变化。
1.2.9 差异性
界线因具体管理目标及功能不同，在界线划分、固定方法和精度指标上存在差异。这种差异应根据法律调查和统计调查性质的不同、市场经济水平和人口密度的区域差别、界线关系人（依法律和习俗）对界线误差接受程度的分异、测绘条件难度等因素加以规范。
1.2.10 原址恢复性
界线标志难免因自然灾害和人为损毁而灭失，故在实地固定后须进行数字化备份，以保障界桩损毁后仍能原址恢复。用图解数据放样或界桩点之记复原的精度较低，用原始实测界线数据放样方法复原的精度较高，界线位置复原的精准性取决于原始数据的精度和放样技术。
1.2.11 技术证据性
界线是特定封闭区域的权力或权利的边界，其勘界过程，是现场对界线证据进行技术固定的法律行为。勘界成果中的界桩坐标、界线边长、范围面积和反映空间几何关系的各种图件，在执法和司法意义上，属于由专门技术获取和由专业人员审查的技术性证据。
1.2.12 科学数据性
界线数据通常是在政府预算的公共财政支持下，通过组织开展有关基础调查和界线调查，采用科技手段获取的。根据国家《科学数据管理办法》的有关规定，各类界线的勘测成果都属于国家公共管理共享的科学数据[3]。因此，对界线数据的管理也适用该办法。
界线是划分公共事权、生产生活生态“三大空间”和不动产物权保护范围的重要标志，在规范经济行为和稳定社会秩序，加强公共管理基础和精准依法行政方面可发挥重要作用。具体有以下5种表现。
（1）在行政上，界线可明晰区分不同具体事物的行政主体管辖范围，依此有利于确定不同层级的事权边界、行政职责及监督考核事项，有利于在行政空间内落实国家公共政策和管理制度，依法行政。
（2）在法律上，界线是区分不同权力（利）范围的标志物，界线一旦依法确定，就受到公法和私法的保护。界线技术固定成果，在行政裁定和司法裁决涉界案件中作为证据起到“定分止争”的作用。
（3）在经济上，界线用于限定特殊政策和法律的适用范围（如经济特区和各种试验区），界定市场客体的不同类型，有利于建立市场准入和退出、价格评估及经济核算等制度，规范市场经济秩序。
（4）在安全上，界线明确区分利用空间及严格管控的范围，有利于落实生态环境保护政策及具体措施。可为优化资源配置、实现分区利益协调、制定社会公共安全事件防控预案等提供决策基础信息。
（5）在技术上，界线数据是国土空间监测中用于判断空间范围变化状况的指标，需要用监测界线的现状数据与其原始数据进行对比判定。高精度数字化的原始界线数据，是判定变化的可靠技术基准。
界线分类是指按不同层级和内容的指标，对界线进行具体类型的划分。分类指标体系的结构自上而下为三个层级，首级指标是界线法律属性，即界线分类的法制因素；二级指标是界线标志形式，即界线分类的技术因素；三级指标是界线功能属性，即界线分类的对象因素。下位指标是上位指标的逐级解析，上位指标是下位指标的逐级归纳。
1.4.1 法制因素分类
法制因素分类，即按界线法律属性的分类。大陆法系中的宪法、刑法和行政法属于公法，民法属于私法。公法是调整国家与公民、组织之间关系以及国家机关及其组成人员之间关系的法律，私法是调整普通公民、组织之间关系的法律。依法律法规划定的界线为法定界线，包括公法界线和私法界线。
（1）公法界线：依据公法划定和管理的界线为公法界线。包括空间规划分区和管制界线、各种保护区界线（含自然保护地体系区域、特定保护区、重点保护区等）。
（2）私法界线：依据私法划定和管理的界线为私法界线。包括不同主体和不同客体的自然资源资产和不动产的权属界线，即所有权界线和用益物权界线。
1.4.2 技术因素分类
技术因素分类，即按界线标志形式的分类，依此划分的界线有两大类，一是以自然物为界线标志的自然界线，二是以人工物为标志的人为界线。自然界线是指以自然要素作为划分标志的界线，具有客观性，具体包括依界山（山脊分水岭）、依界河（分隔不同地域的河流）、依地质体等为划界标志的自然地理界线。人为界线是指以人为要素作为划分标志的界线，具有主观性，具体包括：以线状人工物（如道路、堤岸、隔离带、围墙和沟渠等）为划界标志的物理界线；以界线桩的点位坐标、界线方位和边长为划界标志的数理界线。
1.4.3 对象因素分类
对象因素分类，是以管理对象（界线）功能属性为指标的一种分类，主要包括生态保护红线、自然保护地界线、永久基本农田界线、城市开发边界线、自然资源资产及不动产权属界线、行政区域界线等法定界线，以及其他技术法规要求保护的各种安全界线①②。
1.4.4 界线分类依据
界线分类的行为依据，一是法律法规，二是技术标准。法律法规是必要条件，技术标准是充分条件和附属条件。不同事物分界线的划定，特別是法定界线，必须要有法律依据和技术依据。所谓法律依据，是指有关界线种类和划定程序的法律法规。所谓技术依据，是指界线划分方法、固定技术及实施程序的技术标准（在强制执行时亦为技术法规）。
依据界线划分的法律法规和技术标准，我国分类的界线定义分列如下：
1.5.1 行政区域界线
行政区域界线是指国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准的行政区域毗邻的各有关人民政府行使行政区域管辖权的分界线。包括省（自治区）界、市界、县界和乡（镇）界。此外，在实际工作中，村界（包括行政村和自然村）也是具有行政自治意义和社会统计意义的管理界线。
1.5.2 权属界线
权属界线亦称宗地界线，是指国家和集体之间及不同集体之间，行使自然资源和不动产所有权的客体分界线；法人之间、自然人之间、法人和自然人之间，行使自然资源和不动产用益物权的客体分界线，具体包括所有权界线、使用权界线和地役权界线[4]。
1.5.3 地类界线
地类界线，亦称图斑界线，是指根据土地的不同自然覆盖和人类不同利用类型而划定的分界线[5]。土地覆盖既包括自然物也包括人工物。地类在国土调查中表现为利用现状（实际用途），在空间规划中表现为规定用途。
1.5.4 保护区界线
保护区界线是指为保护自然资源和国家安全而依法设立的各类保护区界线。包括以下几个方面内容：
（1）生态功能区界线（生态保护红线）。生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线。生态保护红线所包围的区域为生态保护红线区。生态功能区域亦称生态保护地。
（2）自然保护区界线。自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域，包括以国家公园为主体的自然保护地体系。
（3）饮用水水源保护区界线。指国家为防治饮用水水源地污染、保证水源地环境质量而划定，并要求加以特殊保护的一定面积的水域和陆域。
（4）基本农田保护区界线。指为对基本农田实行特殊保护和管理，依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。
（5）军事区域界线。军事区域包括军事禁区和军事管理区。军事禁区，是指设有重要军事设施或者军事设施具有重大危险因素，需要国家采取特殊措施加以重点保护，依照法定程序和标准划定的军事区域。军事管理区，是指设有较重要军事设施或者军事设施具有较大危险因素，需要国家采取特殊措施加以保护，依照法定程序和标准划定的军事区域③。
管理作为名词是一个上位的属概念，按行为主体、管理对象和行为方式不同，可划分有多个下位的种概念[3]。界线管理应属于公共行政管理的范畴，主体是各级政府及其业务部门，客体是各类法定界线，行为方式既包括制定法规政策的抽象行政行为，也包括实施界线管理的具体行政行为。关于界线管理的定义可以表述为：“界线管理是指国家有关部门，依据法律法规和技术标准，对具有物权法律意义和事权管理功能的不同事物分界线，在划分、固定、信息保存、数据应用、标志维护等方面，实行具体决策、协调关系和层级控制的组织活动过程。”
界线管理的基本要素包括：①管理主体，指依法具有行政管理权的组织（主要为政府及其授权的机构）；②管理客体，指管辖范围内各类不动产物权和行政管理权的法定空间界线；③管理目标，指管理主体要依法进行界线管理活动，达到划分科学、固定准确、严格管理的国家要求；④管理方法，指管理主体对管理的界线发生作用的途径和方式，包括行政、经济、法律和社会宣传教育的方法；⑤管理理论，指管理行为的理论基础和规范模式，包括公共行政和社会治理；⑥管理内容，指界线划分、界标类型和设置规制、技术固定和日常维护、界线争议和纠纷处理，以及界线档案等具体事项。
通过界线的特征和作用可以说明，界线管理在国家公共管理中是法制与技术结合性强、基础性和长期性显著的行政过程。界线依法正确的划分与落地的精准固定，能够明晰公权管辖范围并确定自然资源和不动产物权边界，有利于实现自然资源资产的科学配置与空间布局，为保护“三大空间”利用秩序和防治负外部性事件发挥积极作用，并为有效处理涉界案件提供执法和司法的证据基础。因其行为事关公共利益和私权利益的平衡与协调，事关各种保护区、管控区的安全维护与责任分配，故而具有明显的政治性、经济性、社会性和法律性。界线管理以维护公平正义为宗旨，以界线分明、管控有据、治安维稳、促进经济为目标，严格依法行政。在建设法治国家的进程中，界线管理既有宏观管控的战略意义，又有治乱维安的现实意义。
界线管理是政府行政行为，也是关系行为。其法律关系属于行政法律关系，具体要素包括：①界线管理法律关系的客体，是依法划分和固定的各类有管理作用的实地界线；②界线管理法律关系的主体，主要是政府的界线主管行政部门和管理的相对人（包括法人和自然人）；③界线管理法律关系的内容，是管理人的权力义务和管理相对人的权利义务。
明确认识界线管理的法律关系，有利于在制度设计中规范主体的行为模式和违制的法律责任。界线管理行为不只是行政行为（包括作为和不作为），也是关系行为，即这种行政行为还涉及行为人以外的其他主体，包括管理的相对人和与界线信息相关的部门。界线管理的主体，主要是建立纵向与橫向的组织系统及其纵向约束与横向协调的管理机制，着重在制度供给、政策激励和外部监督方面依法行政。对管理相对人而言，主要是建立契约机制，着重在诚实举证、严格履约等方面积极守法、护法。
界线管理在组织方法上，主要采用纵向层级控制与横向协调联动相结合的模式，从中央到地方垂直贯彻国家决策，同级政府有关部门协同合作。在管辖方式上，主要采用属地管辖与级别管辖相结合的模式。一般省级以下以属地管辖为主，跨越本级辖区的，适用级别管辖。例如，跨省的界线矛盾依法定程序由中央部门协调处理。在法律方式上，主要采用体系化规范的模式，遵循宪法为根本、下位法服从上位法、专门法优于普通法、特别规定优于一般规定的原则。在技术方式上，主要采用标准化体系规范和全过程质量控制的模式，遵循单独标准服从体系标准、推荐性标准服从强制性标准、行业标准服从国家标准的原则。在具体技术实践中，遥感技术、卫星定位技术、计算机技术、互联网技术和法定界线调查物证技术等，在各种界线的信息分类、数据采集、质量审核、存储传输和维护等方面，均得到广泛应用。关键是要在同一信息平台上，进行同一数学基础的各类界线数据分层管理。对有执法司法证据意义的法定界线数据，应要求具备必需的高精度，对公法管控界线和私法权属界线，宜采用统一的精度标准。
界线管理应是公共行政管理系统的组成部分，其功能也包括决策、组织、协调和控制。界线管理的理论基础为博弈论、系统论、控制论的具体应用。在决策上运用博弈论进行界线关系的利益协调与平衡，在体制上运用系统论建构管理运行组织，在机制上运用控制论实行界线管理质量的事前、事中、事后控制及管理问题的预防性控制和纠正性控制，在技术上运用系统工程建立界线数据库及信息管理系统。对界线实行法制与技术一体化的系统管理，要将实现当前目标与管理对象的历史分析和趋势预测相结合，维护系统的整体性、关联性和开放性；并且在控制具体对象的同时，要兼顾该对象与其他事物的关联及与环境间的相互作用。
从界线的特征可以看出，仅靠政府作为唯一责任主体的管理形式，其管理的效率和质量不能得到充分保障，在理论上还应增加治理的管理形式。所谓治理，是由第一部门（政府）、第二部门（私营企业）和第三部门（公益组织）构成的权力共同体，通过有机配合、分担责任、协同合作而形成公共决策并自治实施的持续行为过程。在国家治理体制下，注重协调平衡国家与公民的利益关系、中央与地方的权力关系，政府的作用主要是制度供给和政策指导。引入界线治理的管理形式，也是基于提高国家治理能力的政策要求，使界线管理在解决疑难的历史遗留问题、处理纷杂的数据关系、实现系统性完善方面，增添有效的理论依据和具体手段。在实施国土综合整治的方案中，界线治理应是不可忽略的重要内容[6]。
参考文献：
[1] 国家质量技术监督局.GB/T10112-1999术语工作原则与方法[S].北京:中国标准出版社,2000.
[2] 南开大学哲学院逻辑学教研室.逻辑学基础教程[M].第3版.天津:南开大学出版社,2014.
[3] 国务院办公厅.国务院办公厅关于印发科学数据管理办法的通知[Z].北京:2018.
[4] 中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局.GB/T19231-2003土地基本术语[S].北京:中国标准出版社,2003.
[5] 中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局.GB/T21010-2017土地利用现状分类标准[S].北京:中国标准出版社,2001.
[6] 辛向阳.国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵[EB\OL].(2014-11-13)[2020-06-10].http://www.cssn.cn/mkszy/rd/201411/t20141113_1397216_1.shtml.
① 因自然界线是由人类根据当代对自然环境和成因规律的研究程度及认知水平而确定，故在此意义上亦属人为界线。在实践中，可依管理目的和实际情况选择界线标志类型，界线标志可以是自然物也可以是人工物。
② 法定界线均应依法依规进行勘界，其成果须在边界协定、权利登记、界线档案等法律文件中记载和保存。
③ 还有多个涉及保护区的法律法规，因缺少相关界线的定义内容，本文未将其列举。