对一则行政处罚听证案件有关问题的思考
对一则行政处罚听证案件有关问题的思考
作者：孙继承
单位：南京市农业委员会
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说明：关于听证程序的有关问题，笔者在以往推送中有过一些分析，这次结合一则案例，再次分析，供大家参考、讨论。
【基本案情】河北省沧州市中级人民法院，行政判决书，（2014）沧行终字第30号，载《人民司法(案例)》2014年第16期。2013年9月27日9时30分该公司职工赵**驾驶车牌号为鲁P554*/鲁PQ30*挂货车，经省道022连接线沧县段路口时，运管站执法人员检查到该车车厢右侧工具箱内加装了一个油箱，认为运输公司使用擅自改装或者擅自改装与取得《道路运输证》的车辆行为，依据《道路货物运输及站场管理规定》第六十九条作出《违法行为通知书》，告知当事人“有权在收到本通知书之日起三日内向本机关要求举行听证;逾期不要求举行听证的，视为你单位(或个人)放弃听证的权利。”当事人职工在陈述申辩书述明：“我对该通知书载明认定违法事实和处罚内容没有异议，不要求听证，要求尽快处理，我一定改正违法行为，保证合法运输经营。”当事人职工行政程序中的受委托权限是代收法律文书和代缴罚款。2013年9月27日，处罚机关对当事人作出了处罚决定。
【法院认为】一审判决维持。二审法院认为:无论运管站对运输公司拟作出的罚款壹万贰仟元整的处罚决定是否属于部门规章或地方性规章规定的较大数额的罚款，因运管站2013年9月27日告知了运输公司有权在收到违法行为通知书之日起三日内有要求听证的权利，在运输公司三日内不申请听证的情况下，运管站才能在三日后作出处罚决定。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。本案中，运管站当日作出处罚决定，不符合上条规定，属违反法定程序，应予撤销。一审法院予以维持属适用法律错误。
分析：
一、当事人的被委托人是否有权放弃陈述申辩和听证权
这个问题取决于当事人职工在行政处理程序中受委托获得了哪些权限。既然是当事人把权限委托给被委托人，则对未明确委托的权限，当事人有这个权限，而被委托人就没有。农业执法实践中，授权委托书存在规范问题。例如，显见问题是：兹授权***全权代表我处理种子案件事宜。这种写法属于“全权委托”，全权委托在法律效果上如何？《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第八十九条规定，“当事人向人民法院提交的授权委托书，应当在开庭审理前送交人民法院。授权委托书仅写“全权代理”而无具体授权的，诉讼代理人无权代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提出反诉或者提起上诉。”笔者理解，上述写法的后果是，受委托人作出的放弃陈述申辩、听证权的决定，对当事人（即委托人）不发生法律效力。也就是说，在这种情况下，当事人仍然有权申请陈述申辩或听证（这就给处罚决定带来了隐藏风险）。笔者建议，行政处罚过程中授权委托书应当明确一下几个方面内容：具体案件的名称；委托人、受委托人的全称、职务、身份证号；委托权限的内容（如申请回避，提供证据材料，依法行使或放弃陈述申辩及听证权利，签收执法文书、代缴罚款等）
二、当事人放弃听证权利后，又在法定期间内申请听证的，是否应当组织听证
有两种观点。一种观点认为：行政机关还应当受理重新提出的听证要求。因为《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关在作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。法定的听证期限是3日，待3日届满且当事人没有提出听证的情况下，行政机关才能作出处罚决定，即使当事人放弃听证权，只要这3日未届满，当事人仍然可以行使听证权。另一种观点认为：行政机关不应当受理重新提出的听证要求。当事人放弃听政权后，行政机关可以根据已查清的事实作出行政处罚决定，而不必等到3日期限届满。要求举行听证是当事人的法律权利，当事人有权选择行使或放弃该项权利，一旦当事人放弃了听证权，就对其本人和行政机关产生相应的法律约束力，行政机关可以据此作出行政处罚决定，当事人也不能反悔。笔者赞成第一种观点。
笔者认为，行政处罚法规定当事人3日提出听证权利，这里的3日应当是个不变期间。当事人在期间届满之前，对是否要求听证有反复的，应当以其在听证申请期限届满前的最后一次意思表示为准。也就是说，当事人表示放弃申请听证权或明确表示不申请听证的，在听证申请期间届满前，仍然有权要求组织听证。同样道理，不属听证案件的当事人在法定的申述申辩期间内，及时之前表示放弃陈述申辩权，或者已做过陈述申辩，其在法定的陈述申辩期间届满前（《农业行政处罚程序规定》中明确为3日），仍可可以进行陈述申辩。《公安部行政处罚程序规定》第一百一十条即规定，违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后，处罚决定作出前，又提出听证要求的，只要在听证申请有效期限内，应当允许。这个思路与对刑事、民事诉讼中一审判决的上诉期限的理解是一致的。
农业执法实践中，也会出现当日送达行政处罚事先告知书、但是人当场明确表示放弃陈述申辩，处罚机关在送达处罚事先告知书的当日送达行政处罚决定书的情况。笔者认为，这种做法与法律规定不符，实践中不应当鼓励这种做法（尽管可能会有客观的缘由）。但从另外一个角度看，行政处罚决定一经作出，只要当事人在处罚事先告知后3日内实际上未再提出陈述申辩、听证的，处罚决定仍然成立，并且生效（法院判决撤销除外）。
三、“3日”是“工作日”还是“自然日”
《行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《民事诉讼法》第八十二条规定，期间包括法定期间和人民法院指定的期间。期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。《行政复议法》第四十条规定，行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。《行政许可法》第八十二条规定，“本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。”《行政强制法》第六十九条规定，本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日。
从上述有关法律规定来看，在《行政处罚法》对“日”的计算问题未做规定的情形下，对三日应当如何理解？有两种观点：一是理解为自然日，应当包括周六、周日，此时陈述申辩或听证期限在节假日届满的，则以节假日后的第一日为期满日。二是理解为工作日，不包括节假日。从保障当事人程序权利角度处罚，笔者赞成参考《行政强制法》对日的理解。
四、如果不符合听证条件，处罚机关告知当事人听证权的，当事人是否有权申请听证
处罚机关在法律允许的范围内，对程序性期限拥有自由裁量权，可自行设定一定的期限，这种自行设定的期限不仅对当事人有一定的约束力，行政机关也应当遵守。这种行政机关自行设定的期限义务属于行政机关程序性承诺，属于行政机关的自设义务的一种，行政机关自设义务是指行政机关在实施某一行政行为时，为达到某种行政目的，依照法律法规或者职权为自身规定的义务。行政机关一旦自己设定义务，这种设定的义务就对其具有一定的约束力，行政机关就应当严格履行该义务，不履行或者不按照规定履行义务就应当承担法律后果。行政机关在法律法规未明确规定的情况下，自行设定的期限义务应当视为其对作出行政行为程序的一种自我限制，行政机关不按照该程序作出行政行为将对行政相对人的权利义务产生实质性影响。实践中，这种自设义务往往并不是因为处罚机关的主观意愿，而是“疏漏”。例如，对不符合听证条件的案件，明确告知当事人有申请听证的权利，或者超出了3日的法定期限，给当事人5日、7日等提出申述申辩或听证。
参阅司法文件：《最高人民法院办公厅关于印发〈行政审判办案指南(一)〉的通知》（2014年2月24日法办[2014]17号) 在“21．行政机关自设义务可否归入法定职责的问题”部分明确指出：行政机关在职权范围内以公告、允诺等形式为自己设定的义务，可以作为人民法院判断其是否对原告负有法定职责的依据。对此，笔者认为，处罚机关自设期限义务的行为应视为对自己执法程序限制的允诺，其应当与法定程序有一样的法律效力，处罚机关应当严格遵守该执法程序限制。判决11-北京创基物业管理有限公司诉海淀区人民防空办公室行政处罚案。参阅案例：在“北京创基物业管理有限公司诉海淀区人民防空办公室行政处罚案《人民法院案例选(2005年第4辑总第54辑)》”中，法院认为，海淀区人防办对创基物业公司作出处罚决定，不属于数额较大的罚款。但海淀区人防办向创基物业公司送达了听证告知书，明确告知当事人可以在三日内提出听证申请，意味着其自行选择适用听证程序，是其行使自由裁量权的结果。海淀区人防办对其自行选择适用的行政处罚程序，负有严格按照法律规定予以履行的义务。海淀区人防办在告知创基物业公司听证权利的当日，在没有证据证明创基物业公司表示放弃听证权利的情况下，即向其送达了行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定的公正原则，本院不能支持。