余芸：行政审判中信赖保护原则的制度性运用

余芸 东南大学法学院硕士研究生。

内容摘要

起源于德国的信赖保护原则在德国司法实践中得到重视，在我国的裁判文书中也被广泛援引。行政审判中对信赖保护原则的这种援引，并不倚靠理论界的发展，而是以一种判决发展法律的模式在进化。然而，信赖保护原则的溯源法安定原则和诚信原则仍然被学者和法官混淆，在司法实践中信赖保护原则并未类型化适用，而是被泛用滥用，制度性的运用操作并不规范。信赖保护原则在我国的行政法中并没有明确的条文对应，在其规则化之前，限定其在特定条件之下作为补充性功能使用，保持信赖保护原则的谦抑性，才能让行政审判的司法判决良性稳健地发展法律。

关键词：行政法基本原则 信赖保护原则 行政诉讼 行政审判

一、问题的提出

由于我国并没有全国性的行政程序法，信赖保护原则作为一项尚处于争议地位的行政法原则，尽管理论界似乎已经达成共识，此项原则从法教义学的角度来看并未规定在现有的中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）等法律当中，只是在《全面推进依法行政纲要》和中华人民共和国行政许可法中有所反映。然而，在司法实践中，可以直观地从裁判文书中看到，司法实践对信赖保护原则的运用，已经摆脱对理论界的依赖，成为这一原则中国化的引擎。法官直接援引信赖保护原则作为裁判文书主文的依据，并不局限于行政许可的内容，其内容涵盖行政处罚，行政登记、行政确认等等。在北大法宝上，输入关键词“信赖保护原则”，能够检索到2604987件行政诉讼案件，其中28件指导性案例，134件公报案例。法院裁判的形式多以“本院认为，行政机关应遵循信赖保护原则来实施行政行为，某国家机关在作出行政处罚时未考虑上述重要事实，其作出的某号行政处罚决定违反了信赖保护原则，应予撤销。”这样的指出该行为违反应然，然后指导如何实然的模式出现。然而这种援引是否具有正当性，是否损害现有规则，这种援引的基础从何而来？有无严密的逻辑论证？以何种理论为向导？哪件典型案例是出现这种直接性援引的推动力？这些问题都没有清晰的答案。

不止信赖保护原则在行政诉讼司法判决中的运用模式是不清晰的，较为成熟的正当程序原则也是模模糊糊地被发展被遵循，周佑勇教授曾经就对这一原则进行了发展脉络的梳理，指出尽管经由一系列行政案件的判决，已经逐渐呈现出正当程序原则的若干规范轮廓，不过遗憾的是，法院在之前的众多判决中既未对为何引入正当程序作出完整的、详尽的说明，也没有对正当程序的正当性作进一步的解释。研究诉讼法的陈瑞华教授曾有言，“对某种制度背后的深层结构做出理论上的概括与总结，有助于我们从普遍适用性的角度揭示问题的成因”。研究信赖保护原则在行政诉讼司法判决中的制度性运用，能够更好地通过判决发展法律的模式，下文就信赖保护原则的源头理顺信赖保护原则在中国发展的足迹，并分析该原则在中国行政审判中的制度性运用。

二、信赖保护原则的源与流

（一）起源于德国——德国的冷落

信赖保护原则在德国的发展脉络也并非清晰明朗，经历了缓慢的蜕变脱胎过程，除了发源于法安定性原则，以保障国家权力行使的可预见性和稳定性，也经历了类比诚信原则的适用。

现代德国行政法方法的真正创始人奥托·迈耶最初学习的是法国民法，在他的影响力颇深的著作德国行政法当中，有意无意地用到了一些民法概念，这着实让公法中援引私法理论有了一定认可度。零散的信赖保护原则慢慢萌芽不过这些都是零星片段的使用，没有成片化发展。1956年（西）柏林高等行政法院著名的“安寡金”案是真正意义上的保护当事人正当信赖的第一案。因西柏林政府允诺给民主德国已丧的公务员的遗孀发放安寡金，于是该遗孀从民主德国迁至西柏林，随后证实该遗孀并不符合“安寡金”的发放条件。但柏林高等行政法院认为，该案当事人作为遭遇生活变故的寡妇，对于政府的补助发放有正当的信赖，即使该案法安定性原则和依法原则发生了冲突，但由于公共利益并没有占据优位，所以不能撤销已做出的给该遗孀发放“安寡金”的决定，这一判决在“后知后觉”式的依法行政和保护相对人期盼的信赖之间，开拓性地选择了后者，这是信赖保护原则首次拂开了部门法的藩篱，发出了在公法部门可以适用的积极讯号。

信赖保护原则的发端，法安定性原则的效能是维护法律秩序，使法治社会的公民能够在做出每项行为之前，根据法律的预设做出预判。法安定性“指法律的稳定性和可靠性，具体表现为法的连续性和信赖保护原则”。法安定性原则并不是一成不变原则，而是对行政行为的撤销或者废止做出了严格的规范。德国1976年5月25日通过，1998年5月1日颁布的文本翻译而成的联邦德国行政程序法的中文版本中，不仅对违法行政行为的撤销做了明确的规定，也详细阐述了合法行政行为的废止，从这两项规定都明确提到信赖保护可以看出，信赖保护原则的适用范围不仅仅局限于违法的行政行为，虽然许多学者主张保护的前提是行政行为违法，但是因为行政过程的变化，原先合法的行政行为也需要对应做出一定的变动。

尽管信赖保护原则在德国法律发展的历程渊源绵长，但并没有证据表明这是一个贯穿德国公法发展始终的独立原则。需要肯定的是，信赖保护原则为实现公民的主观公权利提供了有力保障。近年来，“新行政法学”理论在德国的影响日益广泛，该学说以广泛的规制或者治理为出发点，已经跨越了以法律行为规范为中心的联邦德国行政程序法的调整范围，由此信赖保护原则的发展重心，也有了一定的翻新，德国司法实践对于信赖保护这一原则的利用率并不高。

（二）流行在中国——中国的峥嵘

作为法律移植的产物，信赖保护原则这一域外的概念在中国并不是平面式地发展起来的，而是蜻蜓点水之后开始了涟漪般地发展。千禧年初，罗豪才教授正式给中国学者介绍这个舶来原则，彼时已部分学者视信赖保护原则为“有价值”“有潜力”和“有可塑性”的行政法原则。在法律移植的过程当中，由于政治话语的变化，会影响一些法律术语的意义，尤其是会使公法领域内的法律语言和它的本真涵义并不一一对应，而语词的不同表达与使用彰显着每一时期的时代特征。信赖保护保护原则并不同于诚实信用原则，诚实信用原则强调的是“不欺骗”，信赖保护强调的是“一诺千金”，前者是初始化的要求，后者是进阶后的要求。换言之，一个是行为做出之前的警戒线，一个是行为作出之后的兜底圈。早期学者，大多把信赖保护原则和诚实信用原则混为一谈，由于知晓德语的学者稀缺，前期研究的资料局限于几份老旧文本。如2000年伊始李春燕发表在《行政法学研究》的《行政信赖利益保护研究》；李洪雷发表在《公法研究》上的《论行政法上的信赖利益保护》；何海波发表的《通过判决发展法律一一评田永案件中行政法原则的运用》。这些早期论文都是后续深入开展信赖保护原则研究人员的高频次引用资料，这些有关信赖保护原则的发表成为在行政法学上的第二手资料。

在经历了和诚信原则的混淆之后，学界一度又把“信赖利益保护”与合法预期保护的名称到内涵都趋同。不过这一趋势被余凌云教授掷地有声的定义打破：“合法预期原则来自英国的自然正义，非受大陆法系影响，与信赖保护原则没有瓜葛。”2010年后，有德国留学背景的学者，如刘飞教授主张信赖保护原则并不来源于诚实信用原则，而是来自法安定性原则，依照法治国家原则导出法安定性原则，再由法安定原则导出信赖保护原则的原则生成路径，法安定性原则被认定为确立信赖保护原则的基础。

在理论上其实并没有比较突出的新突破，但是司法实践大胆地在2004年的“益民公司诉周口市政府等行政违法案”中率先引入了“信赖利益”的概念，司法部编写的《2018年国家统一法律职业资格考试大纲》，也把信赖保护原则作为行政法的基本原则，这种意识流般化的灌输，让许多法学学子都以为信赖保护原则在中国已到达现象级引用，理论界为信赖保护原则叠床架屋，教科书学术论文中为信赖保护原则搭桥铺路，最高人民法院出版的《行政审判案例》更是标榜了典型的案例来阐述这一原则的适用，在华侨搪瓷厂案中，最高法院以结论性的论述阐明：从监督控权，保护行政相对人合法权益的需要，以及遵循信赖利益保护的原则三个方面的要求来看，应当认可行政承诺的法律效力。

2003施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中已经开始关注信赖保护问题。这里涉及的信赖保护虽然不是有关随意撤销行政行为的规定，而是指明了行政行为撤销之后行政相对人的救济渠道，这在很大程度上认可了信赖利益的存在以及信赖利益值得保护，同时，这也会促使行政主体因为这一代价不会随意撤销行政行为。法律的制定和实施追求普遍的、形式的完美性，忽视个案的、实质内容的正当性。2014年修正后的行政诉讼法颁布之后信赖保护原则的援引也发生了较大的变化，下图是在所有行政案件中检索信赖保护原则，我们可以从可视化分析图看出，在2014年新法颁布之后，信赖保护原则在案例中出现的频次逐渐增高，在2017年行政诉讼法修改之后，信赖保护原则的出现频次又攀登上了一个小高峰。

尽管如此，在法教义学的立场上，信赖保护原则的地位还不是那么明朗。对于信赖保护原则，德国给他正名的方法是将其规定在联邦行政程序法中，我国地方上虽有散落的程序法，如2008年的湖南省《湖南省行政程序规定》和2016年的浙江省《行政程序办法》，但是全国的行政程序法却还缚在茧中，所以其实只是在学理上有几大行政法基本原则的阐述，不像民法总则一样把公平原则、诚信原则和公序良俗原则分别规定在第6、7和8条。但是中国司法对信赖保护原则的引用给予了实质的生命力，“正是这种实质存续力才引导着信赖保护原则的产生，并给信赖保护原则提供足够的说理性。”

三、信赖保护原则在行政诉讼中作为裁判依据的正当性

（一）信赖保护原则的法源地位

倘若根据早期学者的主张，公法上的信赖保护原则源于私法上的诚信原则，一种主观心理状态的偏向于道德的规范，但是行政法的基本原则之依法行政原则属于宪法位阶的原则，如若信赖保护原则的发端只是宪法下位法部门法民法里的一个诚信保护原则，那么它作为行政法的基本原则就无法与依法行政原则平起平坐。关于信赖保护原则适用的分歧主要在于，适用范围是仅仅局限于违法的授益性行政行为，抑或将所有的行政行为都囊括其中？这表层的适用范围争论，背后其实是对于信赖保护的位阶层次的认可度不同，主张其只能囿于违法的授益性行为之内的学者，主张信赖保护原则不是行政法的基本原则，在依法行政原则之下；而主张全部适用的，正是把信赖保护原则视为一项宪法位阶原则。但是法安定性原则不仅不以保护公民权益为直接目标，因为“安定性”本身可能就是对公民不利的，信赖保护原则着重强调的是作为公民防御权的主观权利，其目的在于为公民个人的信赖提供法律保护，所以信赖保护原则又被称为“主观化的法安定性原则”。

依据刘飞等有德国留学背景的学者的研究成果，信赖原则的来源法安定性原则，是一个宪法位阶原则，可与依法行政原则比肩。在周佑勇教授行政法基本原则一书中，信赖保护原则作为行政均衡原则下的子原则，比依法行政原则低一个位阶。笔者认为作为一个主要部门法的基本原则，必须有固若金汤的地位，才能称之为此法之最基本。

（二）信赖保护原则的构成要件

尽管对于信赖保护原则的位阶或是起源，学界的观点呈现出万花筒般的纷争，但是对于如何判断信赖保护原则的适用，一般认为有三个严格的要件。

一是存在信赖基础，行政机关作出的具有效力的行政行为，不论采用何种分门别类的行政行为，无论是行政作为和行政不作为，还是具体行政行为与抽象行政行为，或者持续性行为和一次性行为，概而言之，是所有能够对行政相对人产生影响或者有产生影响的可能性的行政行为，但是这些行政行为要成为信赖基础，一个关键的要件是必须生效，如周佑勇教授对行政许可中适用信赖保护原则的论述，“行政许可行为只有在生效之后,才能对行政相对人产生拘束力，其内容也才能获得相对人的信赖”，生效是信赖保护原则适用的第一个环节，如果不生效，信赖的基础无从谈起。

二是具备信赖表现，仅存在信赖基础，即行政相对人主观心理上的单纯对政府机关的内心确信是远远不够的，主观心理并不创造实际的价值，“信赖不是因为意思本身，而仅是因为信赖者将之据为行为基础，方才值得保护。故此信赖责任原则上系建立在信赖者具体化'信赖投资’的任何一种举措之上”。即公民因为自身信赖行政机关的行政行为而作出对应的一些个人行为，既包括作为也包括不作为，作为最典型的如因为获得采矿资格而开设公司进行了开采矿的处分行为，进行了投入产出的这一操作，让自己的财产去冒了风险，不作为包括：因为采矿权的自动续期，没有将采矿设备拆除。通常表现出信赖的行为具有不可逆性，这种行为具有不可逆性，若撤销、变更也将带来不可回转的损失。也就是从主观心理过渡到了客观利益，公民做出了信赖安排。

三是信赖值得保护，信赖值得保护的前提是，信赖是正当的，但是通过证明的规定无法识别何为正当，因此我们应当从非正当的状态来反向领悟这个要件的要领。一般来说，公民、法人、非法人组织是善意没有过失的那么便不可归责与这些主体，但是如果他们恶意的行为，比如欺诈、胁迫这类恶意的动机或者没有尽到一般性的注意义务，那么需要对自己的行为承担苦果，这种信赖不值得被保护，因为不具有正当性。信赖值得保护的关键的个人利益与公共利益的衡量，学界对于信赖利益适用没有争议的是违法的行政行为，一个违法的行政行为要继续存留，本身已经损害了公共利益，但是公共利益出现损害并不意味着必然牺牲个人利益。

在最高法2018年的郑伟杏与广东省惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会行政登记一案再审行政裁定书，最高法院指出，郑伟杏主张根据信赖保护原则，自1993年开始在涉案土地建养猪场，并受到当地相关部门表彰，应给予合理补偿或赔偿。但是，郑伟杏的养猪场自始至终未取得任何审批手续，严重污染周边环境，且已被划定属禁养区范围，请求行政补偿或行政赔偿，缺乏事实和法律依据。以此为由申请再审，本院亦不予支持。

（三）信赖保护原则的典型案例

从1985年开始，我国最高人民法院每年都会以《中华人民共和国最高人民法院公报》的形式发布典型的案例，为司法实践提供重要的指导。这一“指导”的特点显示出其不同于西方的判例法制度，但对我国基层法院的判案方向影响很大。最高人民法院发布的典型案例中的裁判理由是下级法院最主要是基层法院参考对照的素材。法律的条文不足够应对日新月异的法律现象，法官的责任就是当法律运用到每一个新的场合时，根据他对法律的诚挚理解来解释法律。在《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第8期，益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法二审一案中，裁判指出根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条的规定，被诉具体行政行为违反了法律规定，且损害了相对人信赖利益。

在中国裁判文书网上检索到的最高法院援引信赖保护原则的最新案例，是2019年的最高法行申10466号，丁三保、丁龙凤资源行政管理：土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书，最高院指出，在对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。发达地区的案例，对于司法欠发达的地区也具有重要借鉴意义，经济体量庞大的地区，如上海北京广东人口流动量大，经济体量大，往往是一些新型案例的发源地。“在审级制度的压力下，法官会尽可能地考虑典型案件所确立的一般规则，即使不适用典型案件所确立的一般规则，也可能不会让自己作出的判决离之太远。”

地方高院发布的典型案例也是该地的基层和中层法院的重要参考和指引，上海高院发布2018年行政争议实质性解决十大案例之四：上海卫泰酒店用品有限公司诉上海市宝山区发改委、经济委员会等行政给付上诉案，此案审理的关键在于准确把握信赖保护原则，卫泰公司为了响应政府产业结构调整的相关政策，停止使用两台锅炉并将之报废，继而关停企业，是基于相信政府可以按照政策规定给予其相应的资金补助。而相关职能部门在履职过程中应当主动对接服务，及时解读释明政策，相互沟通掌握信息，让政策得以贯彻落实，让企业获得扶持补助，让行政相对人的信赖利益得以实现。

在2013年的黄祖华诉莆田市执法局城建行政处罚案中，福建省莆田市中级人民法院认为：“被上诉人黄祖华及原审法院对关联事实并未查清，在适用法律时未考虑对黄祖华进行信赖保护，未根据比例原则作出合理的行政处罚，导致上诉人遭受不能预见的损害，属于适用法律显失公正，应予纠正。”

在2019年的薛永胜与鄂尔多斯东胜经济科教（轻纺工业）园区管理委员会行政补偿一审行政判决书中，鄂尔多斯市东胜区人民法院指出，行政机关作出行政行为应遵守诚实信用原则，保护公民的信赖利益，但是该园区管理委员会未按承诺支付给原告租房过渡费，违反了诚信原则，损害了公民的信赖保护利益和国家机关的良好形象。

可见多年以来，上到最高院，扩散至各地高院，蔓延至中级法院，再至星星点点的基层法院，典型案例、参阅案例、经典案例、应用案例和普通案例都不乏信赖保护原则的身影，信赖保护原则在司法判决中的援引线条逐渐由点到面，不像其他原则一样高强度依赖理论界的风向标，但是缺陷也显而易见，由于始终没有一个统一的应用说明，存在诚实信用、法安定性与信赖保护原则混用的现象，原则本身模糊不清。

四、信赖保护原则在行政诉讼中制度化运用的必要性

（一）行政审判目的要求

法的价值涵盖秩序，人权，正义。司法判决的目的是维护社会秩序，保障公民的合法权益，行政审判作为整个司法判决里特殊的一部分，特别注重保障人权。著名法学家杨海坤教授所言“信赖保护原则所追求的价值凝聚了行政的终极价值，即实现对人权的保障。信赖保护原则的变革性在于更坚决地改变以往个人利益无条件让位于国家利益和公共利益的理念，切实保护个人权利。相对于其他行政法原则，信赖保护原则在保障人权方面更加细密，更契合行政法为行政相对人服务的宗旨。”

我国法官虽不能像英美法官一样可以造法，但是同样可以给立法者生产的法律条文赋予力量和生命。许多发达国家正在由形式法治深入到实质法治，我国司法经过多年的攀登，形式的适用也取得了一定的效果，进一步积极地发挥法官的司法能动性，以法律原则为依据对行政行为实施司法审查是中国法治进行韦伯式深入发展的重要保障。美国布兰德教授在分析普通法国家遵循先例实践背后的一般实质理由时，将其总结为6个方面：保证当事人在法律面前平等；限制偏见和专断的范围；提供稳定的法律预期；保障败诉方遵守判决；劝阻潜在的当事人提起诉讼或上诉；使得法官认识到自己所负有的责任。

积极行政给社会的助推了社会的发展，但也助长了行政权的扩张，所以提倡能动司法是遏制行政权膨胀的必要措施，但能动司法并不意味着法官毫无原则的随意裁量。为落实司法责任制，统一司法裁判尺度，最高人民法院在2017年8月发布的《最高人民法院司法责任制实施意见（试行）》中规定，“承办法官在审理案件时，均应依托办案平台、档案系统、中国裁判文书网、法信、智审等，对本院已审结或正在审理的类案和关联案件进行全面检索，制作类案与关联案件检索报告。”正义要求同案同判，阿列克西则将“同样的事情应同样地对待”称为“作为形式条件的正义理念”。类似案件应当类似审判，其背后的论证逻辑卢埃林主张的“正义要求确立一般规则，并且要求公平适用规则”。信赖保护原则在行政审判内的运用，正是有力维护同案同判的一把标尺。

（二）给付型政府转型需要

信赖保护原则之所以在中国行政审判的领域内大面积地适用，和中国政府的特性密不可分，根植于中国的政府普遍缺乏公信力的现实状况，反映了现在政府建设的目标。这种原则的援引布局分列，旨在推动公信力的政府建设，向政府提供工作导向。信任是人类社会良性发展的基础，这一基础是由诸多基石构筑而成的，其中，最可靠的基石是由制度提供的信任，“在制度信任，可以说对政府的信任的情形中，我们相信建构其宪法框架的人，相信实际执行政府职能的人，相信监控和指导它们的表现的人。”故而，信赖保护原则在行政审判中的制度性运用，是增强政府公信力的助推石。

履行周期、行政环境、国家政策的变化，地方政府领导人的更迭，部门利益的矛盾与冲突，行政机关的行为具有行政信任和行政履行的风险同时，意味着有机制可以用于预防和规制风险，因为“风险属于行动论（discourse of agency），而不是命定论（discourse of fate）”。为了行政相对人个人利益的完整保护，更为了社会整体利益的长远考量，需要对政府施以法律责任给这样一个风险安装上保护网。要有法律责任，那么首先要有一个法律支点，即法律义务，信赖保护原则就是这一个完美支点。

打造“服务型政府”的口号带来了行政理念的更新。经济繁荣，民智渐渐打开的背景下，公民不仅需要经济掌控权，还需要政治话语权，“管理型”政府向“服务型”方向的转变既是政府的主动，也是民众助推的被动。民众不知道如何去信任政府，政府也陷入难以博取民众信任的危险，二者的关系如同拉锯般紧张，一边是外部信赖的崩溃，另一边是行政内部权力分布状态的混乱，上行下效，行政改革的倡导者将传统官僚制行政模式的层级制视为“最直接的罪恶”。而信赖保护原则的出现，给这种紧张松了绑。信赖保护原则在司法判决中的运用，让越来越多参与诉讼的行政机关意识到，行政目标的实现，往往伴随着昂贵的代价。慢慢良性循环就会使得行政主体在计划每一个行政目标时会不自觉紧张地更周到更严密。而民众也可以收获到一种信赖保护的尊重，另外，帮助民众的行政诉讼律师，看到信赖保护原则可以作为行政相对人牵制行政主体的一把利器，也开始在各类起诉书、上诉状和再审申请书中援引信赖保护原则来试图不让己方的利益灭失。在许多行政业务外包化的发展下，行政主体的行政行为更需要被相信，被核实，社会公众对于附着于行政机关的公务人员的行为所产生的合理信赖，也需要行政法的保护。行政方式多样化带来的变化与应对，就是信赖保护原则地位的攀升。

现代行政行为的主要内容已不再是规制行政，而是以给付行政为主。所以信赖保护原则的地位需要提升，不同的功能型政府需要不同的原则。信赖保护原则导向的政府会是更加谨慎的，更容易博得公民信任的。借助信赖保护原则来破解公信力政府发展难题，是中国司法对中国行政的正向督促，促使政府不再朝令夕改，从根本上化解各种法的安定性与时态的变化性之间的冲突和矛盾。

五、信赖保护原则在行政诉讼中的制度性援引的规范

（一）实现信赖保护原则类型化适用

面对鲜活的法律现象，法学理论总是灰色的。现在的信赖保护原则在司法实践中未实现类型化应用，而是一种泛化应用。在2015年在最高院的吕刚与广东省司法厅行政处罚申诉行政裁定书中指出，根据立法法第93条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往……”，该条文的立法旨意在于维护法的安定性及信赖保护原则，即不能用后面的法律规范去约束先前的行为。而2018年最高院在张尚元因诉被申请人甘肃省民勤县人民政府行政给付一案中又指出，“基于诚实信用和信赖保护原则之要求，民勤县政府应当履行该文件承诺的给付义务。”

在这两份最高院的司法判决当中，信赖保护原则既与法安定性原则并列出现，也与诚信原则相伴相依，既包含一般行政行为如行政给付行政登记，从立法条文中总结概括这一原则，没有法理阐释，从最高院的裁判理由来看，现在适用并没有一个可以明确遵循的规范。同为行政案件，但是对于信赖保护原则却有多重理解，在最高院尚且如此，地方法院的法官援引更是无章可循。有一点值得注意的是，除了法院的裁判文书中援引信赖保护原则，申请人的申请再审理由里也援引信赖保护原则，这无疑是看到了许多先例判决发出的信赖保护原则可予以适用的积极讯号。在北大法宝上，输入关键词“信赖保护原则”，可以看到案由分布如下图，几乎涵盖所有行政行为。

信赖保护原则以在中国司法判决的土地上基本实现了“软着陆”，下一个阶段将会进入更注重规范效力发挥的时代，其内涵应当包括规范对理论的重构与实务中更频繁的解释规范。但是中国司法高层，似乎有一种有意要使其非类型化的心态，这归因于中国当下“政策主导型”司法的判案模式。现代不断涌现的纠纷的解决其实依赖法院法官的自我摸索，“现代法院的功能已经从原来的解决纠纷日益转向通过具体的纠纷解决，再而建立一套旨在影响案件当事人和其他人的未来的行为准则”，最高院行政庭对于信赖保护原则的回避型冷处理方式，站在行政法发展的长远角度来看必会积疾，信赖保护原则在行政审判中的制度性运用，需要最高院与高院通过法院公报、典型案例与《中国行政审判案例》的形式，正面写出信赖保护原则的类型化适用，把经验传递给最接近行政诉讼一线真实情况的基层法官。

信赖保护原则的类型化适用，并非意在严格按照每一种行政行为来分类，增大法官的工作量或者是严格禁止信赖保护原则与诚信和法安定信原则出现在同一判决书，而是试图表明当援引信赖保护原则和其他原则时需要不含糊地指出对应的事实点，行政主体实施行政行为的哪一部分没有遵循这个原则。否则永无休止的混用将无底线地伤害行政法的原则。

（二）保持信赖保护原则的谦抑性

著名学者舒国滢认为，法律原则在司法当中的运用应当要有三个要件，第一个要件是“穷尽规则”，即在法律规则无法实现救济时，法律原则才能出面；第二个要件是“实现个案正义”，除非个案正义的倾斜需要，法律原则不应随意适用；第三个要件是“更强理由”，若无更强理由，不适用法律原则。信赖保护原则也应当在司法判决中保持这样的适用层次和要求，否则无限无边界的适用，会破坏此原则的原定涵义和稳定性。

从形式上看，信赖保护原则不像法律规则一样，具有假定条件、行为模式和法律后果这样明显的具有指向性的文字描述。法律原则往往被拔高为一种指导精神，一般是这一部门法领域内综合的，高度概括的，基础的，本源的且稳定的地基，旨在为规则做好补充和指引的法律原理。

从实质上看，法律原则的适用也远比法律规则的适用更有适应性，规则是一潭死水，原则则是一汪活水，在一件非典型案件里，往往需要运用法律解释才能援引一条法律规则，而在进行法律解释的时候，自会循着法律原则的精神和指导去解释。

笔者认为信赖保护原则在行政审判的制度性运用当中，需要在法律规范体系中实现“阶梯化有层次”的法理要求，原则的援引应当奉行规则优位，保持信赖保护原则在行政审判中的谦抑性，仅在规则无法适用的时候去援引原则，而不是让原则处于一个优先使用的状态。大量适用原则只会造成规则的源源不断地缺失，而行政法规则的缺失，也只会让信赖保护原则没有信赖基础缺失。例如在江苏省高院2016年的大丰市金鹿渔业专业合作社与盐城市大丰区盐务管理局再审行政裁定书中，江苏高院指出，“因对申请人的涉案购买行为，适用同一位阶不同的法律规定进行监管会导致不同的法律后果，在无其他特别规定的情形下，基于信赖保护原则，相关行政机关应适用有利于行政相对人的法律规定。”裁定中强调了无特别规定的情形下，基于信赖保护原则的要求，行政机关应该采取怎样的方法。

信赖保护原则在行政审判中的制度性运用，应当坚持“克制的司法能动主义”之法律原则适用模式，即尊重法律规则在司法裁判中的优先适用性，反对盲目以法律原则轻易代替法律规则适用的司法审判，否则，会陷入法律虚无主义的危险境地。制度的发生、形成和确立都在时间流逝中完成，在无数人的历史中、活动中完成。信赖保护原则的制度性运用，在无数法官的司法判决活动中逐渐发挥作用，却远未成熟。行政许可法固然有吸收理论的发展成果，但透露出来的却是中国立法者务实的经验、认识与智慧。要实现信赖保护原则在行政审判中的制度性良性运转，需要将这种务实的精神贯彻到底。

来源：《上海法学研究》集刊2020年第19卷（东南大学文集）。转引转载请注明出处。

责任编辑：魏广萍 金惠珠

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